L’effort de planification et les nouveaux moyens extérieurs

Dès avant l’indépendance de son pays, le Président Kayibanda avait clairement discerné l’urgence d’entreprendre une double tâche. D’abord planifier. Planifier l’ensemble des activités nationales, afin que, même avec des moyens limités, l’on soit assuré d’un maximum d’efficacité. Et ensuite, rechercher à l’étranger les nouveaux moyens financiers et techniques indispensables à la réalisation du futur Plan de développement.

Le Président avait donc très vite, dès octobre 1961, confié la tâche de planification à l’un de ses Départements Ministériels : celui des Finances, des Affaires Économiques et du Plan. Puis quelques mois plus tard, en mai 1962, il avait transféré cette compétence au Ministère des Relations Extérieures qui devait être, dès l’indépendance, le mieux placé pour rechercher et gérer les aides extérieures nécessaires à la réalisation du Plan. Ensuite, afin que l’étude puis l’exécution de celui-ci devienne effectivement l’une des préoccupations majeures de son Gouvernement, le Président avait, le 2 juin 1962, constitué une Commission Gouvernementale du Plan, en principe présidée par lui-même.

Un an plus tard, à l’occasion du remaniement ministériel du 6 février 1963, les Services du Plan et de l’aide extérieure furent détachés des Affaires Étrangères et constitués en un Ministère séparé, confié à M. Thaddée Bagaragaza,qui allait ainsi devenir le principal artisan du premier Plan Quinquennal rwandais.

L’un des matériaux de base du premier travail de planification accompli durant ces années devait être l’Étude Globale pour le Développement du Rwanda-Burundi, réalisée en 1960 pour servir éventuellement de nouveau Plan décennal aux deux Etats indépendants. Cette Étude partait malheureusement d’une hypothèse non vérifiée : celle de l’existence d’une union étroite et harmonieuse entre les deux pays et leurs politiques économiques. Cette hypothèse ne s’étant pas réalisée, il importait donc de repenser tous les problèmes de développement en partant d’une optique adaptée aux réalités nouvelles.

En juin 1964, cette fois pour que le Plan devienne l’œuvre de tous les milieux responsables du pays, le Président créa de nouveaux organes de travail, au niveau des études techniques. En dessous de la Commission Gouvernementale du Plan, et sous la haute direction du Ministre du Plan, fut mis en place un Comité national du Plan, subdivisé en 13 Commissions, elles-mêmes subdivisées en sous-commissions le cas échéant. Et dès lors, les études progressèrent vivement.

Mais parallèlement à ces efforts déployés dans le domaine de la planification, le Président Kayibanda entreprit, dès le lendemain de l’indépendance de son pays, de rechercher de nouvelles aides extérieures. Celles-ci se limitaient en effet, au départ, à une aide financière et technique belge (substituée aux anciennes « Avances » de la Tutelle et à son ancien personnel administratif), à une aide financière et technique du Fonds Européen de Développement (FED), et à une aide technique très réduite de l’ONU.

Dès septembre et octobre 1962, au lendemain de la Conférence des Chefs d’État de l’UAM à Libreville, le Président Kayibanda avait effectué une importante tournée de contacts au niveau des instances onusiennes, puis dans les capitales de certains pays industrialisés d’Europe et d’Amérique. Il avait exposé les grands problèmes de son pays au Secrétaire Général Dag Hammarskjôld d’abord, puis au Président Kennedy, au Roi Baudouin et au Gouvernement belge, aux responsables du Fonds Européen de Développement, et successivement aux autorités de Bonn, de Paris, de Londres, de Berne et de Rome. Dans le même temps, il avait envoyé des délégations ministérielles en Chine Nationaliste, puis en Israël.

Il compléta cet ensemble de démarches en accréditant bientôt des Ambassades dans un certain nombre de pays susceptibles d’aider le Rwanda, et leur donna la mission essentielle « d’attirer la coopération », car disait-il « c’est par elle que nous parviendrons à l’amélioration plus ou moins rapide du mieux-être de nos populations, et c’est aussi par elle que nous serons à même de réaliser toutes nos nombreuses et louables ambitions ».

Ces diverses démarches portèrent de nombreux fruits au cours des années suivantes.

La France, pour laquelle les autorités rwandaises éprouvaient une particulière sympathie, fut la première à leur répondre favorablement. Sans doute par solidarité de cultures francophones d’abord, et ensuite en raison des affinités politiques et de l’affiliation projetée du Rwanda à l’Union Africaine et Malgache. Dès le 20 octobre 1962, date de la visite à Paris du Président Kayibanda, fut signé un Accord d’Amitié et de Coopération. Et celui-ci fut suivi très vite, le 4 décembre, par la conclusion à Kigali de trois Accords fixant le cadre général de la future coopération entre les deux pays dans les domaines culturel, technique, radiophonique et économique.

Toujours en 1962, un second État, celui d’Israël, se détermina à apporter son soutien au Rwanda, et à signer avec lui, le 23 octobre, un Accord-cadre de coopération technique, tout en promettant l’envoi à Kigali d’une mission exploratoire.

Au cours de l’année 1963, qui fut – ainsi qu’on l’a vu déjà – une année sombre et difficile à bien des points de vue, purent être amorcées, d’une part une première relance de la coopération avec la Belgique, la CEE et l’ONU, et d’autre part une coopération entièrement nouvelle avec quatre pays : la République Fédérale d’Allemagne, la Chine nationaliste, la Confédération Helvétique et le Canada.

Pour ce qui concerne la Belgique, le Gouvernement rwandais avait commencé par éprouver une vive déception. L’aide promise par les autorités belges pour l’année 1963 avait été en effet fixée à 75 millions de francs belges; montant que, du côté rwandais, l’on avait jugé tout à fait insuffisant, étant donné les énormes besoins d’équipement du pays. Cela, d’autant plus que, parvenu à l’indépendance dans une situation fortement « désavantagée par rapport au Burundi, qui serait le seul à tirer profit de la plupart des investissements » effectués par l’ancienne Autorité du Tutelle, le Rwanda estimait pouvoir compter sur un effort tout particulier de la Belgique à son égard. La déception rwandaise se trouva heureusement atténuée par la décision bientôt prise par le Gouvernement belge de porter à 100 millions son aide pour 1963, de mettre en place à Murambi un centre de formation de cadres, et de financer en outre « hors quota », à Kigali, un aérodrome pour avions du type DC7 et certains équipements de télécommunication indispensables.

Pour ce qui concerne l’aide financière et technique de la CEE, le Rwanda connut également des moments difficiles. Le temps était arrivé en effet où, le premier FED étant venu à épuisement, les Six et les Dix-Huit devaient veiller au renouvellement de leur association. Ils se réunirent donc à Yaoundé (Cameroun), et y signèrent le 20 juillet 1963 une Convention d’association valable 5 ans (entrée en vigueur le 1erjuin 1964), et en exécution de laquelle les Six constituèrent un deuxième FED, d’un montant total de 666 millions d’Unités de Compte(unité de compte équivalant à 1$ ou 50 francs rwandais de l’époque). Sur ce montant, environ 593 millions devaient bénéficier directement aux Dix-Huit. Et le Rwanda, si excessivement désavantagé sous le premier FED, devait à présent batailler ferme pour que l’équité soit mieux respectée à son égard.

N’ayant reçu du premier FED qu’un peu plus de 1,50 $ par habitant, alors que la moyenne des autres Etats associés en avait reçu 10, et certains même 27 et 40… le Gouvernement rwandais insista pour que sa part dans le deuxième FED rejoigne au moins la moyenne de 10 $ par habitant. Pour obtenir une proportion au moins égale aux autres, le Rwanda dut invoquer des difficultés bien supérieures à celles des autres. Il dut faire remarquer notamment qu’il se trouvait « acculé à l’extrême, plus que n’importe quel autre pays d’Afrique, par la pression démographique, le manque d’espace et l’éloignement ». Résultat de ces efforts, le Rwanda bénéficia finalement d’une aide de 16 758 000 $, c’est-à-dire d’environ 3 % de l’aide totale attribuée aux Dix-Huit. La population rwandaise représentant près de 5 % de celle de l’ensemble de ces pays, l’aide reçue, quoiqu’en net progrès par rapport au 1er FED, resta très inférieure à ce que l’on aurait dû en attendre. Et au lieu des 10 $ par habitant espérés, le Rwanda n’en reçut qu’environ 4,5 à peine.

Pour ce qui concerne l’ONU enfin, les promesses d’aide se concrétisèrent quelque peu par la signature d’un Accord-cadre général d’assistance technique le 23 janvier 1963, puis de deux Accords prévoyant une aide technique consultative et opérationnelle de l’OMS.

A côté de cette relance des aides belge, européenne et onusienne, le Gouvernement rwandais obtint en 1963 l’aide nouvelle de la République Fédérale d’Allemagne. Informé du souhait de cette dernière d’installer en Afrique centrale un relai radiophonique de la « Voix de l’Allemagne », il lui avait gracieusement offert d’accueillir cette installation en territoire rwandais. Les autorités allemandes, par ailleurs enclines à renouer avec le Rwanda des liens interrompus en 1916, acceptèrent cette proposition et, en contrepartie, offrirent au Rwanda d’abord un émetteur de radiodiffusion de 50 kW, frais de fonctionnement compris, et ensuite des aides remboursables et non remboursables qui allèrent tout doucement en s’accroissant.

Une aide nouvelle fut également obtenue en 1963 de la Chine nationaliste. Après un échange de diverses missions au niveau ministériel, un Accord de coopération fut signé à Taïpeï le 14 octobre, en vertu duquel une très efficace équipe chinoise fut envoyée au Rwanda pour introduire la riziculture dans les marais de la Nyabugogo. Cette aide agricole allait être suivie un peu plus tard d’une aide expérimentale à l’artisanat.

Une nouvelle aide bilatérale encore, obtenue en 1963, fut celle de la Confédération Helvétique. Celle-ci s’était en effet laissée séduire par le cas du Rwanda, pays relativement petit, et donc à la mesure des moyens d’une Coopération Suisse encore à ses débuts. Pays aussi, qui présentait avec la Suisse un certain nombre de similitudes conformation montagneuse, éloignement des mers, vocation de carrefour continental, et donc vocation de neutralité… Pour ces motifs, auxquels s’ajoutait une sympathieparticulière pour la politique austère et volontaire du Président Kayibanda, ainsi que certaines affinités de personnes la Suisse concentra sur le Rwanda sa première aide au Tiers-Monde. Le 15 octobre 1962, furent signés deux Accords de base : le premier fixant le cadre général de la coopération technique et scientifique entre les deux pays, et le second déterminant les modalités de l’aide technique et financière de la Suisse à la coopérative Trafipro. Cette dernière formule d’aide devait bientôt s’avérer comme l’une des plus audacieuses et des plus efficaces réalisations de l’aide extérieure au Rwanda.

Enfin, la quatrième aide bilatérale nouvelle obtenue en 1963, celle du Canada, emprunta au départ le canal de l’initiative privée : elle soutint en effet financièrement le démarrage à Butare de l’Université Nationale du Rwanda, entrepris à la demande du Président Kayibanda par le R.P. G-H. Lévesque et la Province canadienne de l’Ordre des Dominicains.

Tout en s’assurant ainsi diverses aides non remboursables, le Gouvernement rwandais s’était en 1963 encore affilié à quatre grands organismes internationaux de crédit : la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD), le Fonds Monétaire International (FMI), l’Association Internationale pour le Développement (AID) et enfin la Banque Africaine de Développement (BAD). Les lourdes charges consenties pour ces affiliations ne devaient toutefois être que partiellement rentabilisées dans l’immédiat. Si en effet le FMI apporta très vite une aide efficace au système monétaire rwandais, par contre PAID n’accorda un prêt au Rwanda qu’en juin 1970. Et quant aux possibilités de crédit acquises auprès des deux autres organismes, elles restent encore inexploitées à l’heure actuelle.

En 1963, le Gouvernement rwandais avait – ainsi qu’on le voit – conclu une série de conventions internationales qui devaient lui permettre de disposer, au cours des années suivantes, de moyens financiers et techniques extérieurs substantiels.

Ce succès relatif n’était toutefois encore qu’un succès d’écritures, ne se traduisant par aucun effet sensible. Et le marasme économique général du pays était entre-temps durement ressenti. D’autant plus qu’au mois de mai de cette année, le Rwandaavait connu des pluies catastrophiques, provoquant inondations et glissements de terrains, emportant des routes et des ponts, détruisant de nombreuses cultures et des milliers d’habitations, et faisant 162 morts et plus de 24 000 sinistrés.

Évoquant la situation du Rwanda et du Burundi devant l’Assemblée Générale des Nations Unies en octobre 1963, le Ministre belge Spaak devait déclarer, avec une vigueur tempérée de diplomatie : « … il me faut constater que tant de promesses chaleureuses qui avaient été faites (à ces deux pays) au moment où ils demandaient leur indépendance n’ont pas été tout à fait tenues ». Et quelques mois plus tard, une personnalité apparemment très au fait de la situation, écrivait à propos du « progrès de la pauvreté au Rwanda » : « Seule une aide ordinaire substantielle (un demi-milliard pendant une quinzaine d’années au moins) peut assurer un accroissement de la productivité proportionnel à l’expansion démographique! »

Tandis que se dessinaient alors pour le Rwanda les premiers espoirs d’une aide extérieure substantielle et diversifiée, les travaux de la planification du développement suivaient leur cours. Le 9 novembre 1965, un nouveau Gouvernement ayant été formé à la suite des élections présidentielles et législatives du 3 octobre précédent, le Département du Plan, de la Coopération et de l’Assistance Techniques et celui des Affaires Étrangères furent à nouveau groupés en un seul et vaste Ministère, qui fut confié à M. Th. Bagaragaza.

Le 16 juillet 1966, fut institué un « Budget de Développement », dans lequel furent regroupés tous les moyens financiers (fonds de l’État et fonds de l’aide extérieure) affectés à des investissements. Cette formule de budget devait permettre aux autorités compétentes de disposer chaque année d’un tableau complet des moyens utilisés pour la réalisation du Plan au niveau des investissements. Malheureusement, certaines difficultés étant apparues lors de la comptabilisation des aides extérieures en fin d’année, cette formule fut abandonnée; et dans les années suivantes, le Budget de Développement ne reprit plus que les investissements à réaliser sur fonds propres à l’Etat.

Puis enfin, les travaux d’élaboration du premier Plan quinquennal rwandais (1966-1970) aboutirent. Un document de synthèse, présenté à l’Assemblée Nationale, fut approuvé en date du 4 août 1967 comme Plan à valeur indicative, « sous réserve des adaptations et ajustements rendus nécessaires, en particulier par l’évolution de la conjoncture, et qui pourront être décidés par le Gouvernement ».

Étant donné les incertitudes existant quant aux disponibilités de l’aide extérieure et quant à la reprise économique devant résulter de la réforme monétaire de 1966, ce Plan fut présenté comme un programme très souple. Il laissait le Gouvernement libre de choisir les opérations à réaliser en fonction des possibilités, tout en respectant les orientations générales, les objectifs principaux, et les priorités définies.

Le lendemain de l’approbation légale de ce Plan, fut créée une Banque Rwandaise de Développement (s.a.r.l.) composée à 55 % de capitaux apportés par l’État rwandais et les organismes, établissements ou offices publics ou semi-publics rwandais, et à 45 % de capitaux privés. L’objectif de cette Banque serait de financer sous forme de placements ou de crédits, en tout ou en partie, des entreprises importantes pour le développement du pays. Son capital fut fixé au départ à 50 millions de francs rwandais. Elle ne commença toutefois pas ses opérations financières avant la fin de 1968.

Un an plus tard, le 21 octobre 1969, un nouveau Gouvernement ayant été formé suite aux élections présidentielles et législatives du 28 septembre précédent, le Plan fut détaché du Ministère de la Coopération Internationale, et confié à un Secrétariat d’État ayant pour titulaire M. Emmanuel Hitayezu. C’est donc à celui-ci qu’incomba désormais la tâche de poursuivre les études de planification, et de coordonner les différents projets de développement.

Entre-temps, depuis 1964, l’aide extérieure s’était considérablement développée.

La Belgique d’abord avait maintenu le volume de son aide, puis l’avait peu à peu augmenté, surtout à partir de 1966. Audébut de cette année-là, répondant à l’invitation du Roi Baudouin, le Président Kayibanda avait effectué en Belgique une visite officielle à l’occasion de laquelle il avait pu prendre de multiples contacts non seulement avec les autorités de Bruxelles, mais aussi avec deux institutions particulières pouvant être intéressées à la coopération belgo-rwandaise : l’Université de Gand, et la Faculté Agronomique de Gembloux.

Fin 1966, pour soutenir la réforme monétaire rwandaise, la Belgique avait ajouté à son aide annuelle normale une aide exceptionnelle. Puis, de 1967 à 1970, son aide financière annuelle elle-même était passée de 136 à 209, puis 260, puis 400 millions de francs rwandais.

En 1970 encore, puis en 1971, elle ajouta à son aide annuelle la fourniture de deux fois 2 500 tonnes de blé tendre, destiné à être vendu sur le marché rwandais au profit de l’État.

La conception à la fois élevée, réaliste et vigoureuse que le Ministre belge de la Coopération au Développement, M. Raymond Scheyven, se faisait de l’aide économique au Tiers-Monde avait abouti peu à peu à cette efficacité finale de la coopération belgo-rwandaise.

En juillet 1970, sur l’invitation du Président Kayibanda, le Roi Baudouin et la Reine Fabiola firent au Rwanda une visite officielle qui, pour les deux pays, devait être un moment magnifique : la simplicité des deux Chefs d’État, leur dévouement total au même idéal, leur permirent d’atteindre, semble-t-il, à une véritable amitié (A l’occasion d’un dîner offert aux Souverains belges, le Président Kayibanda, usant de cette manière rwandaise, à la fois sérieuse et plaisante, qui permet d’exprimer légèrement ses sentiments profonds, commenta en ces termes la présence de la Reine des Belges : « …Notre peuple apprécie la femme à sa simplicité, à sa droiture, à sa collaboration aux responsabilités de son mari, à sa préoccupation aux diverses oeuvres politico-sociales : Nous savons que la Reine Fabiola dépasse toutes les femmes en ce domaine. Nous connaissons son dévouement pour les plus petits. Nous avons tentation de l’appeler Parmehutu… ) C’est en tout cas la signature d’un Traité d’Amitié entre les deux pays, qui paracheva cette rencontre.

Dernière étape du perfectionnement de la coopération belge au Rwanda : la conclusion, en date du 20 mars 1971, d’un Protocole programmant sur 5 ans une aide financière belge de deux milliards cinq cent soixante-six millions de francs rwandais. L’année précédente, une « mission d’évaluation » avait été envoyée au Rwanda par le Ministère belge de la Coopération au Développement, dansle but de s’assurer de la pleine efficacité économique des moyens mis en œuvre. Le rapport établi par cette mission, et le souhait exprimé par les autorités rwandaises d’arriver à une parfaite intégration de l’aide belge dans la planification rwandaise, avaient été à la base de la négociation de ce Protocole. Dépassant les procédures routinières des premières années, l’on était arrivé à un modèle de coopération intégrée, dans laquelle chaque élément serait dorénavant examiné en fonction de son rôle organique réel.

Une deuxième Coopération à se développer à partir de 1964 et surtout de 1966, fut celle de l’ONU. Entre 1964 et 1970, une douzaine de Plans d’Opérations furent signés avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), organisme ayant pour rôle de coordonner l’aide au développement des diverses institutions spécialisées des Nations Unies : OMS, UNICEF, UNESCO, FAO, ONUDI, OMM, etc.

Une troisième Coopération, nouvelle celle-là, commença à se développer également dès 1964 : celle des États-Unis d’Amérique. Elle se manifesta essentiellement lorsque le Rwanda eut à affronter des difficultés particulières’ : au lendemain des incursions terro-ristes de fin 1963, elle fournit aux forces de l’ordre rwandaises des équipements relativement importants (jeeps, camions, avions, matériel radio…); puis, à l’occasion des difficultés monétaires, elle apporta à l’Etat rwandais une aide financière et en devises successivement de 872500 et de 1000 000 $. A ces interventions substantielles s’ajoutèrent encore un certain nombre de réalisations américaines de moindre portée.

La Coopération Suisse connut également un sensible accroissement au cours de ces années : elle poursuivit régulièrement son aide à la Coopérative Trafipro, y ajouta une nouvelle action agricole et sylvicole en Préfecture de Kibuye, une aide à l’artisanat de la forge, et finalement des fournitures successives de 600, 800 et 1 600 tonnes de farine de froment.

Quant à la Coopération Allemande, elle se poursuivit sur le plan radiophonique, et se développa dans le domaine des travaux publics, de l’électrification, de la formation de la police, de l’agriculture, et enfin du tourisme.

La France étendit également son aide dans le domaine de l’information, de l’enseignement moyen et supérieur, de la planification, du génie rural et de la santé publique.

Puis, à partir de février 1966, suite à une visite privée du Président Kayibanda aux Pays-Bas et au Grand-Duché de Luxembourg, le Rwanda obtint de ces deux pays une aide entièrement nouvelle. Le premier offrit son aide financière pour l’extension de l’enseignement technique officiel d’abord, et ensuite pour l’établissement d’une liaison de télécommunications à très haute fréquence Kigali-Kampala puis Kigali-Bujumbura. Quant au second, il apporta son aide financière et technique à l’extension de l’enseignement médical féminin.

Quelques mois plus tard, c’est avec l’URSS que des relations nouvelles s’instaurèrent. Ce grand pays qui naguère, sous l’influence des extrémistes de l’UNAR, s’était si complètement trompé sur le compte du Rwanda révolutionnaire, avait depuis lors peu à peu rectifié son jugement. Ses offres d’ouvrir une Ambassade à Kigali avaient pu aboutir en juin 1964; puis à l’occasion du 1ermai 1966, il avait invité une première mission rwandaise à visiter Moscou. Et c’est cette mission, conduite par M. Anastase Makuza, Ministre du Commerce, des Mines et de l’Industrie, qui négocia et conclut à Moscou, le 6 mai 1966, un Accord-cadre de coopération culturelle et scientifique avec l’URSS. Cet Accord ne fut, tout au moins dans l’immédiat, pas suivi d’une aide fort importante sauf toutefois dans le domaine des bourses d’étude.

En mai 1966 encore, la Chine nationaliste adopta pour son aide agricole au Rwanda un nouveau et remarquable programme de 5 ans, estimé par elle à 1 million et demi de dollars.

Ce fut ensuite au Canada à réorganiser et renforcer son aide : le 24 mai 1967, fut signé un Accord-cadre de coopération technique,puis deux mois plus tard, un Accord visant un soutien technique et financier de 750 000 $ par an durant 5 ans à l’Université Nationale du Rwanda (UNR).

En juin 1967 encore, une coopération nouvelle s’instaura avec l’Italie, par la conclusion d’un Accord-cadre de coopération technique. Accord qui fut bientôt suivi du financement de l’étude d’un projet de mise en valeur des grandes vallées marécageuses du Mutara.

Enfin, l’année 1969 fut celle du renouvellement de l’association des Dix-Huit africains et malgache avec la CEE. Après une longue préparation, les Dix-Huit et les Six signèrent, le 29 juillet à Yaoundé, une nouvelle Convention en exécution de laquelle les Six constituèrent un 3èmeFonds Européen de Développement (FED), d’un montant total de 828 millions d’Unités de Compte…

A cet éventail d’aides d’origine publique, s’ajouta encore une série d’aides émanant d’associations privées étrangères, la plupart d’inspiration religieuse chrétienne, mais certaines aussi à caractère purement civil.

 A la poursuite de la démocratie et de l’efficacité

 La deuxième législature, inaugurée en novembre 1965 par la formation du nouveau bureau de l’Assemblée Nationale et d’une nouvelle équipe gouvernementale, débuta sous le signe du renouveau économique.

En définissant le 9 novembre 1965 le programme à accomplir par son Gouvernement, le Président Kayibanda avait – ainsi qu’on l’a vu- donné priorité à l’efficacité, à la production et au démarrage économique. Puis étaient venus les effets bienfaisants de la réforme monétaire et la forte extension de l’aide extérieure, et le pays s’était trouvé tout entier animé d’un dynamisme nouveau.

Mais en même temps que ces réalités nouvelles pleines de promesses, des tendances moins heureuses se manifestèrent : des rivalités parfois fort âpres se firent jour entre certains leaders démocrates, mettant en danger l’unité même du Parti. Plusieurs circonstances y avaient assurément contribué. D’abord lesélections d’octobre 1965, au cours desquelles des candidats rivaux s’étaient fatalement affrontés sans douceur. Ensuite la formation du nouveau Gouvernement, qui avait déçu plusieurs ministrables non appelés. Ensuite dans une certaine mesure peut-être la disparition des petits partis d’opposition de l’arène politique et la liquidation quasiment totale du terrorisme « Inyenzi », facteurs de cohésion bien malgré eux des forces démocratiques. Et enfin, l’action de la minorité hostile au régime, intéressée à attiser les discordes.

Le danger d’une désunion secoua fortement l’ensemble du Parti Parmehutu. Et celui-ci, réuni fin octobre 1966 à Gitarama pour son VIIIème Congrès National Extraordinaire, adopta une série de Recommandations visant à mettre chacun face à ses responsabilités. Ces recommandations rappelèrent tout d’abord la priorité absolue à donner à l’engagement social des militants, et ensuite le devoir de ceux-ci de combattre avec vigueur la division, l’intrigue et les faux bruits, et de les signaler le cas échéant à la sûreté nationale.

Afin que le grand programme social du Parti reste la préoccupation unique des militants et des leaders, et que les mésententes personnelles soient reléguées à l’arrière-plan, le Congrès décida de procéder à une restructuration des organes du Parti. A côté du Congrès National lui-même, organe populaire d’orientation et de contrôle, et à côté du Conseil des Représentants, du Président et du Secrétaire Exécutif, furent instituées d’abord sept Commissions Spécialisées chargées d’approfondir les programmes sectoriels de développement, et ensuite un Comité National d’arbitrage chargé de trancher les litiges pouvant nuire à la bonne marche du Parti. Il fut décidé en outre de faire un effort spécial pour construire autant que possible auprès de chaque Secrétariat Régional du Parti, des bureaux devant permettre d’accueillir les militants, de les former, de les informer et de les entraîner.

L’année suivante, le 9 juillet 1967, le Congrès National du MDR Parmehutu élut son Secrétaire Exécutif National sur une liste de 5 candidats présentés par le Conseil des Représentants. Les suffrages désignèrent M. L.Mpakaniye, alors Ministre de l’Éducation Nationale, et personnalité unanimement appréciée pour sa droiture et son esprit de coopération.

Cette revitalisation du Parti n’empêcha pas la vie politique rwandaise de devenir progressivement de plus en plus complexe.

D’autant plus que le milieu politique lui-même se trouvait déjà compliqué au départ en raison de certaines caractéristiques propres. L’une de celles-ci était la nouveauté à la fois des institutions politiques, et de leurs cadres législatifs, administratifs et judiciaires : ni aux unes, ni aux autres, le temps n’avait encore pu imposer des règles et des usages impératifs, en mesure de primer sur les questions de personnes.

Il y avait ensuite le jeu inévitable des forces de solidarité; soit familiales, soit régionales, soit tout simplement amicales, particulièrement fortes et enchevêtrées dans un milieu où, du moins au niveau des cadres, tout le monde finissait par connaître tout le monde.

Et il y avait enfin, cette méthode subtile et indirecte de procéder, généralement fort répandue dans les milieux politiques rwandais, et qui imposait à quiconque voulait y voir clair une prudence et une patience inépuisables.

Or, le temps passant, les cadres politiques, administratifs et judiciaires connaissaient un certain nombre de déviations ou de défaillances : profitariat, détournements, nominations ou commissionnements inspirés par le régionalisme ou le népotisme; indolence, absentéisme ; et au niveau des juges et Bourgmestres : recours à des pratiques que la Révolution avait voulu abolir (cadeaux exigés ou acceptés, etc.)…

Pour circonscrire ces quelques défaillances, les empêcher de déteindre sur l’ensemble du milieu politique, et conserver celui-ci aussi « pur et dur » que possible, le MDR Parmehutu et à sa tête le Président Kayibanda recoururent constamment à la stimulation idéologique des élites, à la formation politique des populations, et à l’implantation dans la vie de celles-ci d’une mentalité et d’habitudes démocratiques souhaitées irréversibles. Ayant ainsi visé à donner progressivement aux populations une clairvoyance politique, le Président Kayibanda a dans la suite, systématiquement refusé d’emprunter pour arriver à ses fins l’un ou l’autre de ces raccourcis par lesquels tant d’hommes d’État se laissent tenter : coercitions arbitraires, démagogies,

Compromissions, manœuvres tortueuses… Dans le Rwanda démocratique tel que les veulent le Parmehutu et son chef de file, les seules valeurs politiques à terme réellement stables doivent être l’objectivité, la justice, et la loyauté au mandat de « l’émancipation des masses du peuple »

Il était assez probable que si cet effort politique était poursuivi suffisamment longtemps, il serait dans l’avenir beaucoup plus difficile à des Gouvernants et politiciens exploiteurs d’accéder au pouvoir et de s’y maintenir.

Pour lutter plus concrètement contre les défaillances et les abus intervenus au cours de ces années, divers mécanismes de contrôle ont été utilisés : censure des autorités politiques en place par un retour toujours recommencé au scrutin à la base, soit au niveau des organes nationaux, régionaux et locaux du Parti, soit au niveau du corps électoral national ou communal. Censure aussi, des autorités en place, par les organes permanents du Parti. Organisation de Commissions d’enquête spéciales. Organisation de voies de recours aussi étendues que possible pour les administrés et les justiciables. Sans compter les mécanismes répressifs ou disciplinaires.

Le Président Kayibanda, pour sa part, ne manqua jamais de fustiger les défaillances en termes sévères. Ainsi le 1erjuillet 1968, après avoir félicité chaleureusement l’ensemble des militants du Parti pour leur persévérance au service du pays, devait-il déclarer : « …L’intrigue, la corruption, les petits arrangements démagogues sont une vulgaire lâcheté; l’embourgeoisement est une ironie, une insulte à un peuple encore sous-développé et qui fait appel à ses enfants les plus favorisés, les voulant comme leaders, comme cadres techniques ou administratifs, comme animateurs dynamiques d’un progrès démocratique. (…) L’embourgeoisement, les égoïsmes, l’intrigue, cela divisera les Rwandais, cela divisera les militants de la Démocratie; mais l’émancipation de notre Peuple, cela nous unira. »

En janvier 1969, il répétera ses incitations à l’unité en exprimant le souhait que reviennent au Parti les éléments frappés par celui-ci de mesures disciplinaires pour s’être écartés de ses principes de base.

Enfin, la seconde législature toucha à son terme. Et le 28 septembre 1969, furent organisées de nouvelles élections législatives et présidentielles.

La nouvelle Assemblée issue de ce scrutin comptait, parmi ses 47 membres, 24 nouveaux venus. En outre, tous les Ministres du précédent Gouvernement sauf -un avaient sollicité et obtenu du corps électoral un mandat de Député. Quant à la Présidence de la République, elle fut une nouvelle fois confiée au candidat du MDR Parmehutu, M. Kayibanda, réélu à 99,6 % des voix.

Le 21 octobre, l’Assemblée ayant constitué son nouveau bureau,le Chef de l’État constitua un nouveau Gouvernement. Celui-ci ne comportait en fait aucune personnalité nouvelle; seules certaines permutations avaient été effectuées entre titulaires des différents Départements.

Tandis que se déroulait ainsi la vie politique, un certain nombre de mesures avaient été prises pour essayer d’améliorer l’efficacité immédiate des différents organes de l’Etat. D’abord, d’une façon générale, l’Administration avait recruté et incorporé dans ses cadres un nombre croissant de jeunes gens diplômés en bonne et due forme, et notamment de jeunes universitaires. Ensuite, dès 1964, un Centre de formation et de recyclage des cadres avait été créé à Murambi, formant ou recyclant, selon les besoins, des comptables de Préfecture, des Secrétaires et des comptables communaux, du personnel judiciaire, des agronomes, des vulgarisateurs agricoles, des agents des Postes, etc. Puis en novembre 1970, en vue de remédier à la grande pénurie de personnel judiciaire qualifié, un Centre spécial de formation judiciaire fut créé à Nyabisindu.

Dans le même temps, un grand effort fut entrepris pour assurer à l’Administration centrale et aux administrations décentralisées des locaux et des équipements convenables. De nouveaux bâtiments fonctionnels furent ainsi construits pour les Ministères des P.T.T., de la Coopération Internationale, du Commerce, des Finances; pour la Caisse d’Épargne; puis pour la Présidence de la République… De nouveaux bâtiments furent encore construits pour la Garde Nationale, la Police, les Douanes, puis pour l’installation de la nouvelle Préfecture de Gikongoro, et pour un bon nombre de Maisons Communales à travers tout le pays. Cet effort n’empêcha toutefois pas le Rwanda de rester excessivement sous-équipé en ce domaine, au détriment de l’efficacité des cadres administratifs et judiciaires.

D’autre part, l’efficacité des Administrations a été renforcée par le développement remarquable des moyens de communications intérieures et extérieures. Une pénurie restant toutefois durement ressentie en ce qui concerne les véhicules nécessaires aux services administratifs.

A partir de 1966, chaque Département Ministériel fut tenu d’établir un rapport annuel d’activité concret et détaillé. Cette obligation nouvelle avait notamment pour but de forcer chaque Service administratif à cadrer ses activités dans un programme clair, et à en confronter les résultats avec les objectifs visés. Deux ans plus tôt, le Président Kayibanda avait déjà incité ses Ministres à activer leurs Services administratifs : « Donnez des responsabilités à vos collaborateurs : Secrétaires Généraux,Directeurs Généraux, Directeurs, Chefs de Bureaux, Conseillers Techniques ; ils ne demanderont pas mieux. Suivez et dirigez leurs activités, c’est la meilleure façon d’éviter les corruptions, la passivité et les retards dans le développement national. »

Le 19 avril 1968, pour améliorer l’organisation de l’Exécutif et soulager certains Ministères excessivement vastes, furent créés deux Secrétariats d’État, chargés l’un du Plan National de Développement, et l’autre de la Fonction Publique.

Puis, le 19 mai 1969, le régime électoral fut modifié de façon à améliorer la compétence théorique des Députés et des Bourgmestres : dorénavant les premiers devraient avoir au moins le cycle complet des études primaires, ou une formation équivalente; quant aux seconds, ils devraient avoir au moins 4 années d’études primaires ou une formation équivalente… De plus, tout Bourgmestre serait dorénavant désigné par le Chef de l’Etat parmi les Conseillers communaux après proposition de ceux-ci sur la base du seul critère de son sens du développement national.

Ensuite, le 24 février 1970, le Président Kayibanda décida de créer deux nouvelles charges ministérielles, rattachées à la Présidence de la République, et ayant pour tâche de coordonner, la première toutes les Affaires Politiques et Administratives, et la seconde toutes les Affaires Économiques, Techniques et Financières gérées par les différents organes de l’État.

Enfin, le 21 février 1972, l’équipe gouvernementale fut remaniée, plusieurs personnalités nouvelles y étant introduites, et un nouveau Secrétariat d’État à la Jeunesse et aux Sports étant créé.

 Les relations régionales et les problèmes de l’intégration

 Durant les premières années qui suivirent l’indépendance du Rwanda, les relations entre celui-ci et ses voisins immédiats restèrent relativement limitées.

Le Congo, en proie à d’inextricables problèmes internes, n’était pas un partenaire fort intéressant. Quant au Burundi, naguère pourtant étroitement associé, il avait très vite épousé la querelle des extrémistes de l’UNAR contre le Rwanda républicain, dans la crainte apparemment d’une contagion révolutionnaire.

C’est donc par la force des choses avec ses voisins anglophones de l’Est que le Rwanda établit ses premières relations suivies. Encore ces contacts furent-ils assez restreints dans les débuts, en raison d’une part de la «barrière » linguistique, et d’autre part du cloisonnement de fait qui, durant de si longues années, avait existé entre les différents « ensembles coloniaux».

Dès le 16 août 1962, la République du Tanganyika, devenue indépendante le 9 décembre précédent, délégua à Kigali une première Mission, conduite par M. Job M. Lusinde, alors Ministre de l’Intérieur et de la Fonction Publique. Son premier objectif était de proposer aux autorités rwandaises une révision du « bail perpétuel » jadis concédé à la Belgique par la Grande-Bretagne sur des quais portuaires à Dar-es-Salaam et Kigoma. Il était en effet devenu indispensable de procéder à une telle révision, car quelques mois plus tôt, le Premier Ministre tanganyikais, M. Julius K. Nyerere, avait déclaré nulle cette concession perpétuelle, la Grande-Bretagne ayant en l’occurrence outrepassé ses droits de Puissance Mandataire.

Dès ce premier contact, les autorités rwandaises posèrent également la question de l’ouverture entre les deux pays d’une voie de communication directe (l’ancien projet ferroviaire allemand Rusumo-Isaka étant toutefois écarté, comme trop onéreux dans l’immédiat). Elles échangèrent enfin, avec leurs interlocuteurs tanganyikais, tous les renseignements nécessaires pour coordonner les positions des deux pays vis-à-vis des réfugiés politiques, de la lutte contre le terrorisme et de l’extradition des criminels fugitifs. A la suite de ces premiers entretiens, le Gouvernement tanganyikais organisa à Dar-es-Salaam une Conférence réunissant le Rwanda, le Burundi et le Congo, pour mettre au point la réorganisation proposée des quais portuaires. Cette Conférence aboutit, le 23 mars 1963, au paraphe d’une Convention quadripartite, qui donnait ces quais en bail de 99 ans, et contre loyer symboliquede 1 Sh.EA, à une Commission Paritaire à Quatre. Dorénavant, les investissements portuaires effectués par le Congo, le Rwanda et le Burundi seraient considérés comme des prêts à cette Commission, remboursables sur les bénéfices de leur exploitation. Cette réorganisation de principe ne fut en réalité pas suivie d’effets concrets, l’évaluation des installations portuaires, base indispensable de travail, n’ayant pas été réalisée comme il l’aurait fallu.

Les relations entre le Rwanda et le Tanganyika, devenu depuis avril 1964 la République Unie de Tanzanie, prirent des dimensions nouvelles lorsqu’en janvier 1965, le Président Kayibanda envoya dans les trois États de l’Est-Africain une première « Mission de Bon Voisinage ».

Conduite par M. Balthazar Bicamumpaka, Ministre de l’Intérieur et du Travail, cette Mission put mettre au point avec les autorités de Dar-es-Salaam une série d’arrangements : non seulement un nouveau Traité d’Extradition, susceptible de faire réfléchir les « Inyenzi », mais aussi et surtout une première entente de principe pour l’ouverture d’une grand-route commerciale directe entre les deux pays. Quelques mois plus tard, l’Ambassadeur rwandais à Kampala fut accrédité enmême temps à Dar-es-Salaam.

Le 11 août 1966, le grand projet de route directe entre les deux pays fit l’objet d’un Accord en bonne et due forme à l’occasion d’une deuxième « Mission de Bon Voisinage », conduite cette fois par M. Thaddée Bagaragaza, Ministre de la Coopération Internationale et du Plan. Cet Accord prévoyait la construction d’un pont à trafic international sur le Nil-Kagera à la hauteur des chutes de Rusumo. Au cours de cette Mission, furent également proposés pour la première fois à l’attention des autorités tanzaniennes un projet d’aménagement hydro-électrique des chutes du Nil-Kagera à Rusumo, ainsi qu’un projet d’Accord visant le transport aérien entre Kigali et Dar-es-Salaam.

En septembre 1967, la question des quais portuaires connut un rebondissement. La Tanzanie et la Zambie venaient en effet de s’entendre sur la construction d’un nouveau chemin de fer, le « Tazara », entre Lusaka et le port de Dar-es-Salaam. Ce dernier devrait donc à l’avenir assurer le trafic cumulé non seulement de la Tanzanie, du Congo, du Rwanda et du Burundi, mais en outre celui de la plus grande partie du commerce extérieur zambien. Cette perspective inespérée pour Dar-es-Salaam impliquait une extension planifiée de ce port et sa gestion par une autorité unique et centralisée. Dès lors, le Président Nyerere fit savoir aux Chefs d’État du Congo, du Rwanda et du Burundi qu’il souhaitait revoir entièrement, dans un cadre élargi, la réorganisation convenue en mars 1963.

Peu après, dans le courant du mois de décembre, répondant à l’invitation du Président Nyerere, le Président Kayibanda se rendit en Tanzanie pour une visite officielle de trois jours. Nouvelle étape sur la voie d’une étroite et chaleureuse amitié entre les deux pays, cette visite fut l’occasion de passer en revue à l’échelon suprême les projets d’intérêt commun : la route commerciale directe, l’aménagement hydro-électrique de Rusumo, la coopération sanitaire, les réfugiés, et enfin la réorganisation du port de Dar-es-Salaam. Quant à cette dernière question, le Rwanda acceptait les propositions tanzaniennes, en requérant toutefois une série de garanties préalables. Enfin, désireux de valoriser l’harmonie de leurs politiques, les deux Présidents convinrent de multiplier les contacts à la fois au niveau des Gouvernements, des Partis, et des institutions parastatales.

En réciprocité, le Président Nyerere fit à son tour, en juillet 1968, un voyage officiel au Rwanda, où il put visiter de nombreuses réalisations. Et cette fois encore, l’éventail de la coopération entre les deux pays s’élargit de plusieurs projets nouveaux, dans les domaines du commerce, du tourisme et de l’émigration. A la demande de la Tanzanie, le projet hydro-électrique de Rusumo fut élargi en un projet nouveau comprenant l’étude d’un plan de développement de l’ensemble du vaste bassin du Nil-Kagera. Étude dont il fut convenu de demander la réalisation au PNUD, conjointement avec le Burundi et l’Uganda.

Ainsi grâce à l’initiative rwandaise, la vallée marécageusedu Nil-Kagera, naguère obstacle infranchissable à l’intégration régionale, était en passe de devenir un trait d’union entre les pays riverains.

En mai 1969, dans la perspective de l’ouverture prochaine de la grand-route directe entre les deux pays, une Mission commerciale tanzanienne se rendit à Kigali pour échanger avec les autorités rwandaises un maximum d’informations sur les développements prévisibles des relations commerciales.

Enfin, la Tanzanie et le Congo n’ayant pu accorder leurs points de vue sur la réorganisation des quais portuaires de Dar-es-Salaam et de Kigoma, le Président Nyerere, pressé par le temps, décida de reprendre ceux-ci sous sa totale autorité à la date du 31 janvier 1971, quitte à ce que les conditions équitables de cette reprise soient convenues ultérieurement. Après cette décision, diverses conférences à quatre furent donc organisées, aboutissant finalement à une réorganisation de principe dans le cadre de l’« East African Harbours ».

En octobre 1971 encore, à la suite de la fermeture par l’Uganda de ses frontières avec le Rwanda pendant tout un mois, le Gouvernement Tanzanien mit à la disposition des autorités rwandaises un bac permettant le passage du Nil-Kagera à Rusumo sans attendre la construction du pont. Ce bac, d’une capacité de 5 à 6 tonnes, fut inauguré le 8 octobre par les Ministres des Travaux Publics des deux pays.

Telles furent dans les grandes lignes les relations bilatérales développées par le Rwanda avec la Tanzanie.

Une coopération un peu semblable s’instaura durant ces mêmes années avec l’Uganda. D’abord pour le règlement du problème des réfugiés rwandais et pour la lutte contre le terrorisme « Inyenzi ». Et ensuite, pour le développement rapide des transports de transit en provenance et à destination du Rwanda. L’on a vu déjà comment, sous la direction de M. Milton Obote, Premier Ministre puis Président de la République, le Gouvernement ugandais prit à l’égard des réfugiés, puis des terroristes des mesures de plus en plus efficaces. L’on a vu aussi comment le Gouvernement rwandais, au lendemain de la rupture de l’Union Économique et Douanière avec le Burundi et desincursions terroristes soutenues par le Mwami de ce pays, fut amené à faire transiter par l’Uganda (la « voie du Nord») la quasi-totalité de son commerce extérieur.

Les multiples relations nées entre le Rwanda et l’Uganda en ces divers domaines avaient été soutenues dès 1963 par l’ouverture d’une Ambassade rwandaise à Kampala.’.

En septembre 1964, le Rwanda reçut la visite du Ministre ugandais du Plan et du Développement Communautaire, M. Adoko Neykon, venu pour tenter d’étendre la coopération économique entre les deux pays.

Les relations bilatérales apparaissaient donc assez prometteuses. Toutefois, il se fait que, malgré les bonnes dispositions réciproques, elles furent de temps à autre entravées durant ces années par l’action en coulisses de certains réfugiés de l’UNAR engagés dans des fonctions importantes de l’Administration et des Cabinets politiques de l’Uganda.

Ainsi, la première Mission rwandaise de Bon Voisinage envoyée dans l’Est-Africain en janvier 1965 ne fut-elle quasiment pas reçue par les autorités de Kampala.

Par contre, la seconde Mission du même genre envoyée au mois d’août 1966 fut heureusement beaucoup mieux accueillie cette fois par le Président Obote en personne, puis par tous les Ministres intéressés.

Les entretiens cordiaux que cette Mission eut alors à Kampala sur une large série de questions pendantes depuis plusieurs années furent suivis par des réunions au niveau technique, et permirent dans l’immédiat la coordination des Administrations respectives d’abord pour le drainage des marais de la Mulindi de part et d’autre de la frontière, et ensuite pour l’aménagement projeté de la grand-route Kigali-Kampala dans son nouveau tracé par Byumba, Gatuna et Kabale.

En octobre 1967, cette coopération s’étendit au domaine des télécommunications, une liaison par faisceau hertzien étant décidée entre les capitales respectives, dans le cadre du plan des télécommunications panafricaines élaboré au sein de l’UIT.

En mai 1969, suite lointaine de la Mission de Bon Voisinage de 1966, une Délégation commerciale ugandaise fut reçue à Kigali. Cette rencontre aboutit à la signature d’un Accord de procédure douanière, dont le projet datait de cinq ans, ainsi qu’à une série de recommandations destinées à promouvoir certains échanges commerciaux.

A partir de mai 1970, dans le cadre d’un programme général d’«ugandisation» de son économie, l’Uganda prit à l’égard des étrangers installés sur son territoire une série de mesures de rapatriement. Nombreux étaient les Rwandais et Kenyans émigrés de longue date qui auraient dû être frappés par ces mesures. Par bonheur, l’intervention du Rwanda et du Kenya pour faire rapporter celles-ci porta effet, et leur application fut en fin de compte abandonnée.

Le 17 juin suivant, le projet de modernisation de l’axe Kigali-Kampala se concrétisa par la signature d’un contrat d’emprunt de 9 300 000 $ avec l’Association Internationale de Développement (AID). Grâce à ce nouveau financement, la route jusqu’alors secondaire reliant Kigali à Byumba et Kabale serait entièrement aménagée et asphaltée, et remplacerait l’ancienne voie de Kagitumba comme axe principal entre Kigali et Kampala. La distance entre ces deux capitales serait ainsi diminuée de 73 km.

En janvier 1971, le Président Obote, en visite au Burundi, fut invité à effectuer une étape rapide à Kigali où il fut reçu par le Président Kayibanda. Il fut convenu qu’il reviendrait plus longuement en septembre suivant à l’occasion du Xe anniversaire des premières élections législatives et du référendum de 1961. Quelques jours plus tard, le Président Obote fut toutefois renversé par un coup d’état qui donna le pouvoir au Général Amin. Le Gouvernement rwandais, désireux de ne pas entrer dans les conflits internes de ses voisins, ne formula pas une reconnaissance particulière du nouveau Gouvernement ugandais. Celui-ci, qui souhaitait pouvoir s’appuyer sur des reconnaissances bilatérales pour renforcer sa position au sein de l’OUA, crut devoir exercer une certaine pression sur son voisin du Sud et ferma ses frontières durant tout un mois. Finalement, grâce à l’intervention de divers pays, dont le Kenya, l’Uganda mit fin à cette mesure, incompatible avec les principes du droit international.

Tout en entretenant avec la Tanzanie et l’Uganda ces relations bilatérales diverses, le Gouvernement rwandais entrepritbientôt d’étudier l’éventualité d’une association économique plus poussée avec eux. Appelé par tous ses planificateurs successifs à une vocation industrielle, et acculé à cette vocation par la pression démographique, le Rwanda devait en effet songer à élargir sans tarder son marché de consommation industrielle. La question était de savoir si cet élargissement pourrait se concevoir, par exemple, avec ses voisins de l’Est-Africain.

Cette question étant loin d’être mûre, le Rwanda avait, au sein de la Commission Économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA), défini sa position comme émargeant à la fois à la sous-région de l’Afrique de l’Est et à celle de l’Afrique du centre. Il restait de la sorte intéressé aux efforts d’intégration régionale réalisés d’un côté comme de l’autre.

En mai 1966, les États de toute la sous-région d’Afrique de l’Est, réunis sous les auspices de la CEA à Addis-Abeba, entreprirent de constituer entre eux une Communauté Économique à l’échelle de leur sous-région. En attendant la mise au point d’un Traité d’association à étudier, ils signèrent un Protocole d’association, créant un Conseil des Ministres intérimaire chargé de mener à bien leur projet. Ce dernier prit toutefois assez vite une tournure nouvelle, lorsque les premières études eurent conduit les experts de la CEA à proposer la formation de la nouvelle Communauté à partir du noyau préexistant formé par l’« East African Community » (EAC). Celle-ci groupait en effet déjà, sous des institutions communes bien au point, la Tanzanie, l’Uganda et le Kenya. A partir de ce moment, un certain nombre de pays de la sous-région de l’Afrique de l’Est (la Zambie, la Somalie, l’Éthiopie, et le Burundi) demandèrent successivement leur admission à l’EAC. Le Rwanda lui-même envoya, en octobre 1968 à Arusha (Tanzanie), la capitale communautaire de l’EAC, une Mission exploratoire, et fit réaliser diverses études sur la portée exacte d’une telle demande.

Mais tandis que s’étaient développées ainsi les relations du Rwanda avec ses voisins d’Afrique orientale, quels étaient ses rapports avec le Congo ?

Les grands bouleversements vécus par ce pays depuis 1960 étaient évidemment loin d’avoir exercé sur ses voisins une quelconque attraction économique. Aussi, les relations que le Rwanda avait entretenues avec lui étaient-elles restées limitées soit aux tentatives de règlement des contentieux nés de l’indépendance, soit à des questions à caractère plutôt politique : question des réfugiés rwandais d’abord, puis question des réfugiés congolais, européens et autres fuyant les troubles du Congo, et enfin coopération du pouvoir légal des deux pays soit contre le terrorisme « Inyenzi », soit contre les rébellions dans l’Est du Congo. Et en effet, si le Rwanda put compter sur une collaboration congolaise efficace en ce domaine, il eut lui-même à deux reprises au moins l’occasion de sauver le Kivu de l’anarchie complète en permettant le débarquement « in extremis » de renforts militaires congolais à son aérodrome de Kamembe, face à Bukavu.

A travers les péripéties de ces années, l’Ambassade rwandaise ouverte à Kinshasa en 1963 put entretenir et développer progressivement de nombreuses sympathies dans les milieux dirigeants du Congo. Toutefois, comme à Kampala, et comme à Bujumbura, ces bonnes dispositions furent par moment soumises à un certain sabotage exercé par des réfugiés de l’UNAR malencontreusement engagés à certains hauts postes de l’Administration ou des Cabinets politiques congolais.

Lorsque le Congo eut acquis, au lendemain de la prise du pouvoir par le Général Mobutu le 24 novembre 1965, une stabilité nouvelle, le Président Kayibanda décida de relancer les bonnes relations entre les deux pays. Il envoya donc à Kinshasa une première « Mission d’Amitié » conduite par son Ministre des Postes, Télécommunications et Transports, M. Otto Rusingizandekwe. Cette mission entreprit avec les autorités congolaises des discussions techniques qui aboutirent à une large entente sur une série de questions d’intérêt commun, et plus particulièrement à la signature de sept Conventions. Celles-ci organisaient la coopération des deux pays en matière de justice, de santé publique, de douane, de commerce frontalier, ainsi que pour l’usage de certaines infrastructures publiques. Il fut aussi entendu que les autorités compétentes des deux pays s’appliqueraient à étudier des projets de Conventions en matière d’établissement et de sécurité sociale, ainsi que les modalités d’une procédure accélérée de naturalisation pour les populations d’origine rwandaise émigrées jadis dans la Province du Kivu (A ce moment, la nationalité congolaise n’était pas encore légalement reconnue à ces populations. Elles ont en fait requis la nationalité zaïroise, avec effet rétroactif au 30 juin 1960, en vertu de la loi n° 72-002 promulguée par le Président Mobutu le 5 janvier 1972). Enfin, il fut aussi décidé de renforcer entre les deux pays l’entraide et la coopération, principalement en matière économique et sociale, de se consulter périodiquement pour harmoniser les politiques respectives, et de coordonner les efforts pour la réalisation de projets d’infrastructure d’intérêt commun.

Après cette Mission qui fut apparemment un sommet dans les bonnes relations entre les deux pays, le Gouvernement congolais montra un intérêt particulier pour la reconstitution d’une communauté d’intérêt entre le Congo, le Rwanda et le Burundi. Il s’efforça d’arriver à ce but tout en exerçant un rôle de conciliateur entre ses anciens partenaires. Tel fut le cas lorsqu’il organisa à Kinshasa en août 1966 une Conférence à Trois : à l’issue de celle-ci, furent signés non seulement un Accord Tripartite de coopération en matière de sécurité, mais aussi diverses Résolutions, dont la première déclarait nécessaire la création d’« une Organisation Commune ayant pour but de promouvoir entre les trois États une coopération en matières économique financière, culturelle, sociale, judiciaire et autres ».

Tel fut le cas encore lorsque le Congo organisa à Goma le 20 mars 1967, c’est-à-dire quatre mois après l’instauration de la République au Burundi, une première Conférence Tripartite au Sommet : en cette occasion, les trois Chefs d’État non seulement confirmèrent formellement leur engagement de coopérer en matière de sécurité, mais aussi évoquèrent « une solidarité intégrée au sein d’une unité plus vaste qui transcende les particularités nationales ».

La politique poursuivie par le Congo en ce sens, se trouva bouleversée et interrompue quelques mois plus tard, à la suite d’une révolte de mercenaires étrangers et d’ex-gendarmes katangais dans l’Est du Congo. Cet épisode qui provoqua une interruption de plus d’un an des relations entre le Rwanda et le Congo, mérite d’être exposé avec quelque détail.

Après avoir sillonné une bonne partie du territoire congolais, mercenaires et ex-gendarmes katangais révoltés s’était finalement retranchés, en août 1966, dans la ville de Bukavu, à deux pas de la frontière rwandaise. L’Armée congolaise éprouvant de grandes difficultés à vaincre ces adversaires qui combattaient avec la vigueur du désespoir, le Gouvernement de Kinshasa envoya M. J.M. Bomboko, Ministre des Affaires Étrangères, demander aux autorités de Kigali ce qu’elles penseraient d’exercer éventuellement une médiation en cette affaire. Peu disposé à une telle démarche, le Gouvernement rwandais refusa catégoriquement que les mercenaires transitent par le Rwanda et conseilla au Gouvernement congolais de ne pas négocier avec eux mais plutôt de les neutraliser et de prendre contre eux les sanctions légales qui s’imposent Et pour faciliter cette action, il mit une nouvelle fois à la disposition des forces armées du Congo son aérodrome de Kamembe.

En septembre, ses troupes n’ayant pas fait de progrès notable, le Congo porta son problème devant les Chefs d’État de l’OUA réunis à Kinshasa pour leur IVème Conférence au Sommet. A l’unanimité, ceux-ci décidèrent que les mercenaires seraient évacués par tous les moyens hors d’Afrique avec la vie sauve, et que les ex-gendarmes katangais seraient accueillis comme réfugiés dans un pays africain, à la condition qu’ils déposent tous les armes.

Le Rwanda, sollicité par la Conférence de permettre l’évacuation des rebelles par l’un de ses aérodromes, surmonta ses réticences. Il accéda à cette demande par volonté de solidarité, mais non sans exiger des garanties pour la rapidité de l’opération. Pour mener l’affaire à bonne fin, la conférence de l’OUA constitua encore un comité restreint de dix pays, dont le Rwanda, tandis que la Croix-Rouge Internationale offrait ses bons offices. Katangais et mercenaires résistèrent encore tout le mois d’octobre puis, le 5 novembre, sous la pression croissante de l’Armée congolaise, ils passèrent la frontière rwandaise en jetant leurs armes. Tandis qu’ils étaient immédiatement internés,le Gouvernement rwandais adressa aux Chefs d’État du Congo-Kinshasa, du Soudan et de la Zambie, ainsi qu’au Secrétaire Exécutif de l’OUA, un télégramme demandant que leur évacuation soit assurée d’urgence : les ex-gendarmes katangais vers la Zambie (qui leur avait offert asile), et les mercenaires hors d’Afrique. Une semaine plus tard, le « comité des dix », réuni à Kigali, mit au point les modalités pratiques de l’opération : les 129 mercenaires seraient, après soigneuse identification (fiche signalétique, photos, empreintes), renvoyés dans leurs pays, ceux-ci devant pour leur part garantir leur non-retour en Afrique; et quant aux 950 Katangais, leurs femmes et leurs enfants, ils seraient invités à opter pour l’endroit de leur évacuation. Sortant de cette réunion, le Secrétaire Exécutif de l’OUA devait déclarer : « il n’est pas apparu la moindre divergence entre le Gouvernement rwandais et le comité… ».

Peu après, le Président Mobutu ayant amnistié tous les ex-gendarmes Katangais et les ayant invités à rentrer au Congo, ceux-ci optèrent unanimement pour cette destination. Quant aux mercenaires, le Président congolais demanda que leur évacuation soit suspendue jusqu’à ce que les dégâts causés au Congo aient été réparés. Puis au début de 1968, il exigea leur extradition, invoquant une Résolution prise à Kampala lors d’une récente Conférence des Chefs d’État de l’Afrique centrale. Or une telle exigence ne pouvait être acceptée par le Rwanda que si tous les Chefs d’État de l’OUA acceptaient au préalable eux-mêmes, cette modification de leur décision antérieure. Et aucune consultation n’ayant été faite en ce sens, l’affaire aboutit subitement à une impasse : le 11 janvier, le Congo rompit ses relations diplomatiques avec le Rwanda et suspendit, unilatéralement, toutes les Conventions entre les deux pays.

Pour le Rwanda, la situation était paradoxale : alors qu’il avait initialement refusé de servir d’intermédiaire pour l’évacuation des rebelles, alors qu’il avait au contraire recommandé au Congo de « les écraser sans merci », voilà qu’il devait refuser à ce même pays une extradition qui irait à l’encontre des décisions de l’OUA. En cette occasion comme en d’autres, les autorités rwandaises firent montre d’un caractère réellement inflexible. L’OUA unanime avait décidé l’évacuation, son « comité des dix » en avait fixéles modalités : il ne s’agissait donc pas de céder aux passions faciles d’« après le danger ». Dans une déclaration faite le 10 janvier 1968, le Président Kayibanda devait dire : « Nous sommes un petit pays : tout le monde le sait et nous en avons conscience. Nous sommes grands cependant par le respect des conventions, par la stabilité et la cohésion de notre ligne de conduite, par la recherche d’une négociation loyale en vue de trouver une solution réaliste aux problèmes (…) ».

En l’occurrence, l’inflexibilité du Rwanda ne manqua pas de lui valoir durant plusieurs mois un certain nombre de désagréments : rupture diplomatique du Congo, fermeture épisodique de frontières, freinage de certaines activités économiques, découragement de certains projets d’investissements étrangers (notamment touristiques)…

Par contre, lorsque l’affaire des mercenaires eut été réglée(ils furent évacués par avion le 24 avril 1968), grâce au soutien de la majorité des États de l’OUA, et notamment des États de l’OCAM, l’attitude droite, calme, et ferme du Rwanda lui attira un sentiment général d’estime.

Après cet épisode, les relations diplomatiques avec le Congo restèrent interrompues durant plus d’un an. Puis le temps ayant fait son œuvre, l’animosité du Gouvernement congolais se calma et, fin janvier 1969, à l’issue de la Conférence au Sommet de l’OCAM, les frontières entre les deux pays se rouvrirent. Quelques semaines plus tard, les relations diplomatiques étaient rétablies.

Le Congo ne tarda pas à reprendre son ancienne politique visant à créer une Organisation Commune avec le Rwanda et le Burundi. Et cette fois, à l’initiative de ce dernier, une conférence des Ministres des Affaires Étrangères des trois pays se réunit à Bujumbura en juin 1969 : des Commissions Techniques furent constituées et chargées de préparer un second Sommet à Trois envisagé pour la fin de l’année.Le Congo proposa, à cette occasion, un projet de Convention instituant une « Organisation de Coopération Economique en Afrique Centrale », comprenant budget annuel, Secrétariat Général, commission d’arbitrage, Conseil des Ministres, et Conférence des Chefs d’État…

De son côté, le Rwanda marqua sa préférence pour une méthode d’action différente. A ses yeux, il importait en premierlieu de réaliser ensemble des projets concrets d’intérêt commun : ensuite se dessinerait d’elle-même l’institution commune la plus appropriée.

Le deuxième Sommet des trois pays se tint à Gisenyi les 18 et 19 décembre 1969, après une réunion introductive des Ministres des Affaires Étrangères. Le Chef de l’État rwandais, qui lors de son discours d’ouverture avait parlé de « la nécessité d’une réaliste lenteur », préféra maintenir la position pragmatique déjà adoptée par son pays. Et c’est finalement à cette position que se rallièrent les Présidents Mobutu et Micombero. La Résolution finale signée le 19 décembre par les trois Chefs d’État put en effet se résumer comme suit : « tenant compte des expériences antérieures et des difficultés de fonctionnement de tels ensembles », les Ministres des Affaires Étrangères respectifs se réuniront d’une part pour synthétiser les résultats des travaux préparatoires, et d’autre part pour « proposer l’exécution, suivant un ordre de priorité établi de commun accord, des projets concrets intéressant (les) trois pays ».

Pour donner suite à cette Résolution, une Commission tripartite de Coordination se réunit d’abord, à Bujumbura en janvier 1971. Elle fut suivie, au mois d’avril, par une Conférence tripartite des Ministres des Affaires Étrangères, qui mit la dernière main à un projet de Résolution à soumettre aux trois Chefs d’État, projet prévoyant « la création d’un Comité permanent de coopération ». Devant se réunir deux fois par an, ce Comité aurait pour tâche d’élaborer des projets communs, de suggérer les sources de financement à solliciter, de suivre leur réalisation, de préparer les réunions tripartites, etc. Une liste de projets concrets d’intérêt commun fut également préparée.

Tel fut à peu près, jusqu’à la fin de l’année 1971, le cheminement des relations entre Kigali et Kinshasa.

Quant à son quatrième voisin, le Rwanda ne put établir avec lui de rapports réellement positifs qu’à partir de 1967. L’on a vu, en effet, que depuis fin 1963, la température de ces rapports avait été à peu de chose près celle des incursions « Inyenzi ». Le coup d’État du 28 novembre 1966, qui fit du Burundiune République et qui mit à sa tête le Président Micombero, rendit tout au moins possible un rapprochemententre les deux pays. Et ainsi qu’on vient de le voir, ce rapprochement prit tout d’abord la forme d’une coopération à trois avec le Zaïre.

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