Le régime de tutelle de l’ONU

Le régime de la Tutelle, substitué par la charte des Nations Unies au régime du Mandat, présentait à l’égard de celui-ci un certain nombre de différences notables.

Il s’agissait bien, comme précédemment, de confier à l’un ou l’autre des Etats sortis vainqueurs de la guerre l’administration de pays non encore indépendants. Mais cette fois les objectifs assignés à l’État mandataire, de même que les pouvoirs d’intervention de l’Organisation Internationale étaient étendus et précisés.

En plus des objectifs anciens, qui étaient d’assurer la paix, le bon ordre, la bonne administration, le progrès matériel, moral et social des populations, l’État mandataire recevait cette fois pour obligation fondamentale l’acheminement progressif de ces populations vers l’auto-administration et vers l’indépendance.

L’Accord plaçant le Rwanda et le Burundi sous le régime de la Tutelle de l’ONU, conclu entre cette Organisation et la Belgique le 13 décembre 1946, puis approuvé par une loi belge le 25 avril 1949, reprit et développa les différents devoirs incombant à la Belgique dans ces deux pays. Et notamment le devoir d’y favoriser le développement d’institutions politiques libres en organisant d’unepart, la participation croissante des ressortissants rwandais et burundais à l’administration centrale et décentralisée de leurs pays, et d’autre part cette même participation croissante à des organes représentatifs des populations.

En vue d’assurer la réalisation des objectifs de son régime de Tutelle, l’ONU disposait de pouvoirs plus étendus que naguère la SDN. Elle disposait d’abord, du pouvoir normal de recommandation et de suggestion de son Assemblée Générale; ensuite du pouvoir d’intervention de son Conseil de Sécurité; et enfin des pouvoirs d’information les plus étendus : pouvoir d’adresser à l’Administration de Tutelle un questionnaire aussi détaillé et orientatif que possible en vue de son Rapport annuel; pouvoir d’envoyer sur place des missions de visite périodiques (ce qu’elle fit au Rwanda-Burundi en 1948, 51, 54, 57 et 60); et pouvoir, enfin, de recevoir et d’examiner, en consultation avec l’État mandataire, toutes pétitions émanant des populations administrées.

Le premier questionnaire établi par le Conseil de Tutelle concernant l’administration du Rwanda et du Burundi fut adressé à la Belgique le 25 avril 1947. Il passait en revue systématiquement tous les aspects de la vie des populations et posait les problèmes selon une optique réellement moderne. Cette même optique se trouva, quelques mois plus tard, synthétisée et détaillée dans la 82eConvention internationale de l’OIT sur la politique sociale dans les pays non encore indépendants, signée à Genève le 11 juillet 19471.

Et c’est ainsi que dès 1947, fut posée la question de l’existence d’un système de planification au Rwanda-Burundi.

De même, la question d’une aide financière belge non remboursable; aide qui, entre les deux guerres, avait été fort limitée en raison de la crise économique latente de l’Europe.

De même la question d’une aide à la formation de sociétés coopératives de producteurs et de consommateurs au sein des populations.

De même, la question de l’existence d’une législation complète sur la protection du travail, sur la sécurité sociale, et sur les travailleurs migrants.

De même encore, la question d’un programme systématique d’assistance sociale…

La lecture des Rapports annuels successifs établis par l’Administration belge en réponse aux questionnaires du Conseil de Tutelle permet de constater, a posteriori, que les conceptions politiques, économiques et sociales les plus modernes de l’après-guerre furent bientôt peu à peu introduites par la Belgique dans sa politique administrative au Rwanda. Et quoique l’initiative de l’Administration belge ait souvent prévenu les incitations du Conseil de Tutelle, il ne fait pas de doute que celui-ci ait très efficacement contribué à rationaliser et à moderniser l’ensemble du régime de la Tutelle au Rwanda.

Le Plan décennal et les nouveaux moyens financiers

L’Administration belge au Rwanda resta organisée sous la Tutelle, ou tout au moins jusqu’en 1959 et 1960, comme elle l’était sous le Mandat. La hiérarchie des pouvoirs et des compétences, le système de l’administration indirecte, les subdivisions territoriales, l’Union Administrative, Douanière et Monétaire avec le Burundi et le Congo restèrent inchangés.

Deux nouveautés d’une très grande importance intervinrent toutefois peu après les débuts effectifs de la Tutelle. Tout d’abord l’élaboration, entre 1949 et 1951, d’un Plan décennal de développement devant couvrir les années 1952 à 1961. Grâce au très remarquable travail de planification qui fut alors réalisé, les activités de l’Administration purent, durant ces dix ans, être mieux encadrées, orientées et coordonnées dans tous les secteurs. En 1960, un an avant l’achèvement de ce premier Plan et en prévision de l’indépendance toute proche du Rwanda et du Burundi, l’Administration obtint du Fonds Européen de Développement, entre-temps créé, le financement d’une étude globale de développement pouvant éventuellement constituer pour les Gouvernements des deux pays la base d’un nouveau Plan de dix ans (1962-1971).

Le second changement important fut l’augmentation des moyens financiers mis en œuvre pour le développement du pays. Jusqu’à cette époque, exception faite d’une subvention non récupérable de 38 millions octroyée par la Belgique dans les années 1933 à 37, l’Administration n’avait disposé au Rwanda-Burundi que des seules ressources financières locales, non seulement pour la réalisation de ses programmes, mais encore pour le remboursement de la dette publique contractée dans les années 1932 et suivantes.

Si ces moyens limités n’avaient pas été une gêne entre 1940 et 45, période durant laquelle l’Administration avait dû fortement restreindre ses programmes, ils devinrent tout à fait insuffisants lorsqu’il s’agit de financer la réalisation d’un Plan, et donc un certain nombre d’investissements de base. L’Administration s’efforça en conséquence, dès les premières années qui suivirent la guerre, d’accroître les moyens financiers disponibles. Moyens de provenance locale d’abord : grâce à la relance économique, l’impôt général sur les populations et l’impôt bétail purent être peu à peu relevés. Ces deux impôts passèrent ainsi respectivement de 46 et de 16 francs en 1945 à 85 et 27 francs en 1950; à 130 et 50 francs en 1955; et à 160 et 75 francs en 1960. L’impôt de polygamie suivit une évolution parallèle. Et quant aux recettes douanières, elles s’accrurent en même temps que le volume des échanges. La surtaxe sur les exportations, instaurée durant la guerre, fut transformée en 1945 en un « droit de sortie complémentaire », destiné à frapper les surprix engendrés par la spéculation extérieure. A côté de ces moyens financiers de provenance locale, l’Administration de Tutelle put compter à partir de 1947 sur certaines ressources nouvelles. Le 1erJuillet de cette année, en effet, fut créé par Arrêté du Prince Régent un « Fonds du Bien-Etre Indigène (FBEI) », doté de 2 milliards 100 millions de francs par l’État belge en partie comme remboursement des dépenses de guerre assumées par le Congo, et en partie comme don (subside initial, puis recettes de la Loterie Coloniale belge). Dans les années suivantes, ce Fonds réalisa tant au Rwanda et au Burundi qu’au Congo de nombreux investissements d’utilité économique et sociale dans le cadre du Plan Décennal : écoles, maternités, dispensaires médicaux, travaux de drainage et d’irrigation, adductions d’eau, reboisements, centres d’alevinage, etc.

D’autre part, l’Administration décida d’exonérer d’impôt les bénéfices exceptionnels de guerre réalisés par les sociétés privées à la condition qu’ils soient consacrés à des projets améliorant les conditions de vie des populations (en plus, évidemment, de toutes prestations rendues obligatoires par la législation sociale). Les projets que les sociétés privées se proposèrent de réaliser au moyen de ces bénéfices durent être au préalable approuvés et coordonnés par le FBEI.

A partir de 1950, l’Administration du Rwanda-Burundi put compter en outre sur une aide financière directe de l’État belge. Une telle aide n’était devenue possible, si peu de temps après les destructions de la guerre en Europe, que grâce à la politique de coopération économique instaurée entre les Etats-Unis et les pays européens. Évitant de se retrancher dans leur économie intacte et d’accroître l’appauvrissement de leurs alliés par l’exigence de leurs dettes de guerre (comme cela avait été le cas après 1918), les États-Unis avaient accordé à ces pays d’importants crédits de reconstruction dans le cadre du Plan Marshall. Ainsi les États d’Europe, et notamment la Belgique, avaient-ils pu restaurer leurs forces et retrouver une expansion dynamique.

Le retour de la prospérité dans les années 1950 permit donc à l’État belge d’alimenter annuellement le budget extraordinaire du Rwanda-Burundi par des « avances sans intérêts », c’est-à-dire en réalité par des subventions non récupérables, qui lui permirent de financer à la fois les déficits de son budget ordinaire et les grands investissements prévus par son Plan Décennal. Ces subventions s’élevèrent à 150 millions par an en 1950 et 51, à 400 millions par an de 1952 à 57, à 600 millions par an en 1958 et 59, à 750 millions en 1960, à 560 millions en 1961, et à 150 millions durant le 1ersemestre 1962.

En 1955, de nouveaux moyens financiers encore furent mis à la disposition de l’Administration, cette fois pour étayer l’effort d’amélioration de l’habitat rural. A l’occasion de la visite officielle du Roi Baudouin cette année-là, fut constitué un « Fonds du Roi », destiné à subventionner les constructions d’habitations rurales enmatériaux durables. Ce fonds, d’un montant de 200 millions de francs, constitué sous la forme d’une dette perpétuelle consolidée à 4 %, put entrer en fonctionnement à partir de 19581. En 1960, quelque 1500 personnes avaient pu en bénéficier dans le pays.

Cette même année, l’Administration de Tutelle put compter enfin sur une nouvelle et très importante source de financement : Le Fonds Européen de Développement (FEU) créé et souscrit par les six États Membres de la Communauté Économique Européenne (CEE). Le Traité de Rome du 25 mars 1957 qui instituait cette Communauté, avait en effet associé à celle-ci, outre certains territoires et départements français d’outre-mer, les 18 pays africains et malgache qui relevaient à ce moment encore de l’un ou l’autre des six États Membres. Cette association comportait d’une part, des avantages commerciaux réciproques, et d’autre part, une aide financière collective apportée par les Six aux Dix-Huit, par le canal du Fonds susdit. Celui-ci fut alimenté par les Six, pour une première période de cinq ans (1958 à 62 inclus), d’un montant total de 581 millions d’unités de compte (une unité valant un dollar U.S. ou 50 francs rwandais de l’époque), dont 474,4 millions destinés aux 18 pays africains et malgache. Sur ce dernier montant, 4,9 millions d’unités de compte, soit 245 millions de francs rwandais, soit environ 1 %, furent affectés au Rwanda. La population rwandaise représentant près de 5 % de la population totale des 18 pays associés à la CEE, le Rwanda fut, on le voit, excessivement défavorisé par rapport à ses partenaires lors de l’affectation de ce premier FED : il aurait dû normalement recevoir près de cinq fois plus.

 Participation rwandaise accrue à l’administration du pays

 En se fixant pour but, conformément à l’Accord de Tutelle, le développement d’institutions politiques libres au Rwanda, la Belgique s’était expressément engagée à assurer une participation rwandaise croissante « à l’administration et aux services tant centraux que locaux du pays ».

Dans la pratique, le Rwanda étant administré selon le système du gouvernement indirect, c’est-à-dire par deux hiérarchies hétérogènes superposées, une participation rwandaise accrue pouvait être concrètement assurée par trois actions parallèles. D’abord par l’élargissement des pouvoirs de la hiérarchie politique rwandaise, considérée dès lors comme devant assurer un jour tous les pouvoirs et s’intégrer tous les Services de l’Administration de Tutelle. Ensuite, par le recrutement de cadres rwandais plus nombreux dans les Services et aux postes de responsabilité de l’Administration centrale de Tutelle. Et enfin, par la fusion finale des deux hiérarchies superposées en une seule.

Tel fut, en fait, le triple cheminement que suivit la politique ‘de l’Administration belge.

Pour ce qui concerne l’élargissement des pouvoirs de la hiérarchie politique rwandaise, l’Administration belge s’y était appliquée dès avant la seconde guerre mondiale. Ayant, depuis 1926, peu à peu réorganisé et modernisé cette hiérarchie, elle s’était décidée en 1937 à lui donner le pouvoir de gérer des caisses administratives, c’est-à-dire en fait des budgets décentralisés, qui devaient lui permettre de financer elle-même certaines dépenses d’administration intérieure et de développement économique. Instituées à l’échelon des Chefs en 1937, puis à l’échelon du Mwami en 1941, ces caisses avaient dû être transitoirement confiées aux Administrateurs de Territoires, que l’on avait chargés d’y familiariser les autorités politiques. Mais ce premier dispositif devait normalement permettre tôt ou tard aux dites autorités une gestion de plus en plus complète du pays.

Sous le régime de la Tutelle, cette politique d’élargissement des pouvoirs fit l’objet d’un très important Décret Royal, signé le 14 juillet 1952. En vertu de celui-ci, l’organisation et les pouvoirs des autorités politiques furent entièrement reformulés de façon à pouvoir évoluer naturellement et harmonieusement vers l’autonomie politique. D’abord, le pays du Rwanda et ses quelque cinquante chefferies furent nantis, au sein de l’entité Rwanda-Burundi, de la personnalité juridique. Ensuite, à la tête de ces entités juridiques nouvelles, les pouvoirs du Mwami et des Chefs furent considérablement élargis, l’Administration de Tutelle conservant sur eux un contrôle étroit par voie de conseils et de veto. Sanspréjudice à ce contrôle, le Mwami eut dorénavant le pouvoir de prendre, sous la forme d’Arrêtés, des règlements d’administration et de police obligatoires pour tous les ressortissants rwandais. Il reçut également le pouvoir de créer et d’organiser les services économiques et sociaux nécessaires à son administration en recourant à ce budget décentralisé qu’était la Caisse administrative instituée à son échelon depuis 1941. Entre autres nouveaux pouvoirs, le Mwami reçut celui, auparavant exercé par le Résident, de prescrire aux populations des travaux obligatoires dans leur intérêt exclusif, pour un maximum de 60 jours par an : cultures vivrières supplémentaires, cultures industrielles, reboisements, lutte antiérosive, drainage, irrigation, fumure des champs, etc. Quant aux Chefs, ils reçurent, dans les limites de leurs circonscriptions, des pouvoirs subordonnés mais analogues : pouvoir de prendre sous la forme de décisions des règlements d’administration et de police, pouvoir d’organiser les Services nécessaires à leur gestion en recourant, d’accord avec leur Conseil de chefferie, à la Caisse administrative instituée à leur échelon depuis 1937; et encore, pouvoir de veiller à l’exécution des Arrêtés du Mwami, notamment dans le domaine des travaux imposés aux populations pour leur intérêt exclusif. Ajouté à leurs autres attributions, ce dernier pouvoir eut pour effet secondaire de leur donner une emprise plus serrée encore sur les populations, et le moyen de réduire à merci toute personne qu’ils jugeaient insuffisamment dociles ou empressées.

L’extension des pouvoirs des autorités politiques fut assortie par le Décret Royal de juillet 1952 d’un important correctif : nul Arrêté du Mwami et nulle Décision d’un Chef ne purent être pris si ce n’est de l’avis conforme respectivement du Conseil Supérieur du Pays et du Conseil de la chefferie, tels qu’ils furent institués par ce même Décret.

Il est assez probable que si les autorités politiques s’étaient réellement attachées dès avant la guerre à exploiter les possibilités offertes par le système des budgets décentralisés, elles auraient pu acquérir assez tôt des pouvoirs d’autonomie suffisants pour prendre de court la révolution populaire. Mais en réalité, elles semblent n’avoir pris conscience de ces possibilités que lorsque le processus de l’émancipation populaire se fut déjà irrévocablement amorcé. Pour elles, il était trop tard.

Pour assurer une participation rwandaise accrue à l’administration du pays, la seconde action à entreprendre par la Belgique devait consister à former et recruter des cadres rwandais plusnombreux dans tous les Services de l’Administration centrale de Tutelle, et à leur en confier progressivement certains postes de responsabilité.

Quant au recrutement proprement dit, il avait déjà, depuis 1940, pris une réelle importance, les sections secondaires spécialisées du Groupe Scolaire d’Astrida-Butare ayant commencé cette année-là à sortir leurs premiers contingents de diplômés. Il ne s’effectua toutefois qu’à un échelon subordonné et à des fonctions auxiliaires, et cela jusqu’au 1erjanvier 1959. A cette date en effet, la situation politique ayant évolué sur un rythme accéléré, l’Administration de Tutelle décida d’intégrer les fonctionnaires rwandais et belges de ses Services en une hiérarchie à peu près homogène, par la substitution d’un Statut unique à leurs Statuts auparavant différents. Cette mesure eut pour effet pratique d’assurer à un certain nombre de fonctionnaires, situés dorénavant à un même niveau dans la hiérarchie administrative, des conditions matérielles semblables. Mais il présenta en même temps l’inconvénient d’accabler le budget sous une charge qui se révélerait très vite insupportable.

La troisième action à entreprendre pour assurer une participation accrue du Rwanda à son administration devait être enfin la fusion progressive des deux hiérarchies superposées. Cette troisième action devait être le couronnement ou le parachèvement des deux premières.

Pour arriver à cette fusion, une réforme préliminaire s’imposait : la fonctionnarisation des autorités politiques ou, en d’autres termes, leur transformation en cadres administratifs appointés.

Une mesure intervint en ce sens en 1955. A partir de cette année en effet, lesdites autorités ne furent plus rémunérées par le moyen des anciennes redevances populaires mais bien par un traitement mensuel fixe (10000 F pour le Chef, 2500 F pour le sous-chef) assorti de diverses indemnités (famille, logement, itinérance, etc.) et alloué par la Caisse administrative du Pays. Pour pouvoir supporter cette charge, celle-ci fut dorénavant alimentée d’une part par les redevances populaires en espèces, toujours maintenues (En 1955, le contribuable moyen avait à payer les 130 F de l’impôt général, 37 F à la Caisse administrative de chefferie (centimes additionnels), et 91 F à la Caisse administrative du Pays pour la rémunération des autorités politiques (2 F pour le Mwami, 20 pour le Chef, et 69 pour le sous-chef); soit un total de 258 F.), et d’autre part par une subvention du budget centralde l’Administration. Effet indirect de la fonctionnarisation des cadres politiques : les liens de pouvoir personnel et local qui caractérisaient leur ancienne autorité se trouvèrent sensiblement amoindris.

Quant à la fusion totale des deux hiérarchies, elle intervint entre 1960 et 1962.

 

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