La Conférence de San Francisco avait organisé le Régime International de Tutelle, successeur du système des Mandats de l’ancienne Société des Nations.

Au cours de la première partie de la première session de l’Assemblée Générale, tenue à Londres au début de 1946, les puissances coloniales, à l’exception de l’Afrique du Sud — mandataire pour l’ancien Sud-Ouest Africain Allemand — annoncèrent leur intention de soumettre à l’Assemblée des accords de tutelle relatifs aux territoires qu’ils administraient sous le régime du mandat.

Par une résolution du 9 février 1946, l’Assemblée accueillit ces déclarations avec satisfaction et invita tous les États administrant des territoires sous mandat à prendre, de concert avec les autres États directement intéressés, les mesures nécessaires pour soumettre ces accords à l’Assemblée au plus tard pendant la deuxième partie de la première session.

La Charte n’avait pas défini les « États directement intéressés ». Elle se bornait à dire — ce qui, semble-t-il, allait de soi — « les États directement intéressés y compris la puissance mandataire dans le cas d’un territoire sous mandat ». Quels étaient les autres États « directement » intéressés ? La qualification de directement a un sens restrictif; elle exclut de l’accord les États qui n’auraient qu’un intérêt indirect. La Belgique considéra que, sans aucun doute, la Grande-Bretagne était directement intéressée au Ruanda-Urundi, et parce que limitrophe, et parce que partie à des négociations entreprises, à l’initiative de la Société des Nations, pour proposer à celle-ci les limites des mandats britannique et belge sur l’ancienne Afrique Orientale Allemande. Elle consulta donc la Grande-Bretagne; mais pour être sûre de n’oublier personne elle communiqua pour information aux Cinq Grands son avant-projet d’accord de tutelle. Cette communication ne fut suivie d’aucune réaction, sinon de la part des États-Unis. Ceux-ci firent certaines observations et quelques suggestions d’amendements — dont la Belgique tint compte. La France, pour ses mandats sur le Togo et le Cameroun, consulta la Grande-Bretagne; la Grande-Bretagne consulta la France pour ses mandats sur le Togo et le Cameroun, la Belgique et l’Afrique du Sud pour son mandat sur le Tanganyika Territory. L’Australie et la Nouvelle-Zélande se consultèrent entre elles et consultèrent la Grande Bretagne pour leurs mandats sur La Nouvelle-Guinée et le Samoa occidental. Ces tractations prirent quelques mois, et les projets d’accords de tutelle furent présentés au début de la deuxième partie de la première session de l’Assemblée Générale, qui se réunit à New York en octobre 1946. Les projets intéressaient tous les anciens territoires à mandat, à l’exception de la Transjordanie dont la Grande-Bretagne venait de reconnaître l’indépendance de la Palestine, de Nauru sous mandat australien (pour lequel un accord fut soumis en 1947) et du Sud-Ouest Africain sous mandat de l’Afrique du Sud. L’Afrique du Sud, pour expliquer son abstention, communiqua à l’Assemblée le résultat de ses consultations avec les habitants du Sud-Ouest Africain : la quasi-unanimité des Européens et la majorité des indigènes demandaient l’incorporation du territoire à l’Union Sud-Africaine.

L’Assemblée Générale renvoya les questions de tutelle à l’examen de sa quatrième Commission.

Les débats y furent interminables — et pénibles pour les puissances mandataires.

Celles-ci avaient conscience d’avoir administré depuis vingt-cinq ans les territoires sous mandat dans l’esprit de la Charte. Le « nouveau régime » ne les effrayait nullement, puisqu’il n’était pas nouveau. C’est précisément parce que la politique de tutelle, d’administration dans l’intérêt des populations indigènes était conforme à leur doctrine qu’elles n’avaient pas hésité à placer volontairement les territoires à mandat sous le statut de la tutelle. De même un tuteur qui n’a rien à se reprocher dans la gestion des biens de ses pupilles n’aurait aucune objection à voir le législateur édicter de nouvelles mesures de contrôle, rendre légaux des principes de désintéressement qui sont depuis toujours sa règle de conduite. Mais, dans ces conditions, il était assez déplaisant d’entendre saluer la mise en vigueur du régime international de tutelle comme la première lueur d’espérance pour des peuples jusque-là sans espoir, d’entendre insister sur le devoir primordial de constituer, sans le moindre délai, le Conseil de Tutelle; comme si, en attendant sa réunion, les indigènes devaient être condamnés à demeurer les victimes sans défense de la plus odieuse exploitation…

Pour nous, le texte des accords de tutelle avait beaucoup moins d’importance que l’esprit dans lequel nous étions décidés à les appliquer. Nous nous considérons comme les tuteurs des indigènes du Ruanda-Urundi, nous n’avons aucune intention de les dépouiller de leur patrimoine. La Commission de Lake Success, elle, semblait voir, dans les termes de l’accord de tutelle, la seule garantie pour les autochtones, le seul frein à notre soif de tyrannie et d’annexion. La conscience même avec laquelle elle en étudiait chaque mot pour en éliminer toute possibilité d’équivoque était outrageante pour les mandataires.

Au lieu de voir dans les accords des actes définitifs soumis tels quels à l’Assemblée Générale qui n’aurait qu’à se prononcer par oui ou par non sur leur approbation — à peu près comme un Parlement ratifie ou non un traité déjà signé — la Commission considéra les textes comme des projets dont chaque mot cachait un piège, rédigés par des hommes de loi retors avec l’arrière-pensée de se réserver d’injustes avantages; et dans l’intérêt des peuples opprimés, elle se mit en devoir de les améliorer. Une pluie d’amendements s’abattit sur la table — deux cent vingt-neuf en tout — pour les huit accords examinés. Tantôt, soupçonnant un traquenard dans l’engagement de favoriser le développement des institutions politiques » — car après tout une tyrannie totalitaire est une institution politique — on proposait de dissiper toute équivoque en ajoutant le mot « libres institutions politiques »… Tantôt, pour parer au danger de voir le tuteur endetter son pupille afin de différer son émancipation, on proposait d’ajouter une clause suivant laquelle, le moment venu, toutes les installations existant sur le territoire devaient être remises à celui-ci, quittes et libres, ce qui aurait interdit la réalisation de grands travaux publics sur fonds d’emprunt…

Les puissances mandataires acceptèrent un certain nombre d’amendements; d’autres n’obtinrent pas la majorité; d’autres encore furent votés par la Commission mais rejetés par les Mandataires. Dans leur forme définitive, les accords de tutelle furent approuvés à une forte majorité. Succès plus apparent que réel. Un certain nombre de délégations expliquèrent leur vote favorable comme un vote de résignation : les accords leur paraissaient défectueux; mais, en rejetant l’approbation, on eût retardé la mise sur pied du régime de tutelle; et cette carence eût été pour les peuples des territoires sous mandat un mal plus grand que des accords imparfaits…

A l’Assemblée Générale, le délégué de l’Union Soviétique déposa une résolution rejetant les accords de tutelle. Ceux-ci étaient, disait-il, inacceptables parce que violant la Charte. Ils n’avaient tout d’abord pas été conclus entre États directement intéressés, comme le prescrit l’article 79, avant d’être soumis à l’Assemblée. Sans doute, à défaut d’une définition des États directement intéressés, les mandataires ne pouvaient prouver les avoir consultés tous ; mais de même, à défaut de définition, aucun État — sauf le mandataire expressément mentionné à l’article 79 — ne pouvait établir sans conteste son droit de participer à l’accord; et de toute façon, le vice — si vice il y avait — pourrait être couvert par l’approbation de l’Assemblée.

La délégation soviétique soutenait en outre que la clause des accords, autorisant la puissance tutélaire, à administrer le territoire sous tutelle comme pallie intégrante » de son propre territoire, constituait un acte d’annexion. L’expression n’a nullement cette portée : elle n’a pour but que d’asseoir, sur une base incontestable, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif que la puissance administrante exerce « comme si le territoire faisait partie intégrante » de son territoire national — ce qui implique bien qu’il n’en fait pas partie.

La résolution soviétique se basait sur l’article 84 pour estimer que les accords violaient la Charte en autorisant, sur le territoire soumis à la tutelle, l’établissement de bases et d’ouvrages militaires. Cet article dispose que « l’autorité chargée de l’administration a le devoir de veiller à ce que le territoire sous tutelle apporte sa contribution au maintien de la paix et de la sécurité internationales. A cette fin, elle peut utiliser des contingents volontaires, les facilités et l’aide du territoire sous tutelle pour remplir les obligations qu’elle a contractées à cet égard envers le Conseil de Sécurité ainsi que pour assurer la défense locale et le maintien de l’ordre à l’intérieur du territoire sous tutelle ». Dans notre interprétation, l’article n’a d’autre but que de limiter le droit de la puissance administrante d’imposer des charges au territoire. Celui-ci ne pourra être mis à contribution que pour des obligations contractées envers le Conseil de Sécurité et pour assurer la défense locale et le maintien de l’ordre; encore les contingents recrutés à cet effet dans le territoire ne pourront-ils être composés que de volontaires. Mais l’article n’interdit nullement à la puissance administrante d’établir, en vue de sa propre défense, des ouvrages militaires sur le territoire, à condition de fournir elle-même les effectifs et les ressources.

Enfin l’Union Soviétique rejetait les accords parce que, contrairement à sa proposition, les puissances mandataires n’avaient pas voulu y introduire une clause de révision automatique après un délai déterminé. Les mandataires estimaient au contraire que, pas plus que la constitution d’un État, les accords de tutelle ne devaient prévoir une date de révision; que s’il s’avérait que les textes étaient dépassés par les événements, il appartiendrait au Conseil de Tutelle de le signaler à la puissance administrante pour l’inviter à négocier une modification.

La résolution soviétique fut repoussée par 34 voix contre 6 et 11 abstentions; et l’Assemblée approuva les accords le 13 décembre 1946 par 41 voix contre 6 — le bloc soviétique — et 5 abstentions.

L’Afrique du Sud, à la suite de ses consultations avec les habitants du Sud-Ouest Africain, demanda à l’Assemblée Générale comment elle pourrait « donner satisfaction aux vœux de la population », qui réclamait l’incorporation du territoire à l’Union Sud-Africaine.

Après des débats passionnés au cours desquels certaines délégations tirèrent argument, contre le projet d’incorporation, de la politique indigène suivie par l’Afrique du Sud sur son propre territoire, tandis que d’autres affirmaient — contrairement nous semble-t-il aux termes très clairs de la Charte — que la mise sous tutelle des territoires à mandat était obligatoire, l’Assemblée vota au cours de sa session de fin1946, une résolution invitant le Gouvernement Sud-Africain à soumettre un accord de tutelle pour le territoire du Sud-Ouest Africain.

Aucune suite ne fut donnée à cette invitation. L’Afrique du Sud déclara cependant son intention de ne pas procéder à l’incorporation; elle continuera d’administrer le territoire suivant les termes du mandat.

Au cours de sa session de 1947, l’Assemblée Générale renouvela son invitation, exprimant l’espoir qu’un accord de tutelle serait soumis pour examen au cours de la session de 1948. La Belgique vota contre cette résolution, estimant qu’en l’absence d’obligation prévue par la Charte, il était inopportun de fixer un délai précis qui risque d’engager l’Assemblée dans une impasse.

 

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