On se souviendra peut-être qu’avant la Conférence dc San Francisco, qui se réunit au printemps de 1945 pour élaborer la Charte des Nations Unies, il avait été question d’adjoindre à la délégation belge un expert colonial. Cette précaution fut toutefois considérée comme superflue : la conférence préparatoire de Dumbarton Oaks n’avait mis à l’ordre du jour d’autre question coloniale que la succession de la Commission permanente des Mandats, appelée à disparaître avec l’ancienne Société des Nations. Il était d’ailleurs entendu que la non-intervention dans les affaires intérieures des États membres serait une règle de base du nouvel organisme; et il a toujours été admis en droit international que les relations entre une métropole et ses colonies relèvent de la juridiction interne.

Contre toute attente, la question des colonies fut soulevée à la Conférence. Elle le fut par la délégation australienne, qui proposa de placer obligatoirement toutes les colonies sous contrôle international : le régime du Mandat — ou le régime de la Tutelle, qui allait le remplacer — serait ainsi étendu à tous les territoires dépendants.

Cette proposition, qui prenait les puissances coloniales au dépourvu, fut accueillie à la Conférence avec un enthousiasme à peu près unanime. Elle rencontrait les tendances anticoloniales des peuples de couleur et de l’opinion américaine. Même dans les métropoles coloniales, elle trouvait une certaine faveur : l’internationalisation des colonies figurait au programme de la Fabian

Society porte-parole du socialisme intellectuel en Angleterre; de nombreux travaillistes en étaient partisans. L’Australie donnait, estimait-on, un magnifique exemple en offrant de renoncer à ses droits souverains sur la Papouasie pour l’administrer désormais sous le même régime que le territoire à mandat de la Nouvelle-Guinée, ancienne colonie allemande. Ne pouvait-on espérer que les grandes puissances coloniales entreraient dans la même voie? La conscience moderne n’admettait plus l’exploitation des colonies au profit des métropoles; la Charte de l’Atlantique avait proclamé le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes…

Les puissances coloniales accueillirent la proposition avec froideur. En Angleterre, le gouvernement de coalition était toujours au pouvoir, sous la direction de Churchill que ne tentait nullement le rôle de fossoyeur de l’Empire. La France et la Belgique n’étaient pas davantage disposées à abdiquer leurs droits.

Il était impossible de forcer la main aux puissances coloniales : l’adhésion à la Charte ne pouvait être que volontaire. Il fallait donc élaborer un texte qui ne donnerait peut-être satisfaction à personne, mais qui pourrait être signé par tout le monde. C’est ce qui se fit au cours d’échanges de vues officieux, en marge des séances des commissions et sous-commissions.

La seule trace qui demeure de ces discussions, dans les documents publiés par le secrétariat de la Conférence, est le texte même de la Charte et ce passage du procès-verbal de la quinzième séance du Comité 11/4 du 18 juin1945 : «Le délégué des États-Unis annonce que la consultation officieuse qui se poursuit depuis quelque temps à la suite des propositions faites par la Délégation australienne et des opinions exprimées par les délégués des Philippines et d’autres délégués, s’est terminée par un accord. »

Pour l’intelligence de ce qui va suivre, il est bon d’expliquer ici comment, depuis San Francisco, on entend les compromis internationaux, les textes transactionnels.

Une transaction, en droit civil, est un contrat par lequel les parties mettent fin à une contestation qui les divise, en renonçant à tous leurs droits et à toutes leurs prétentions antérieures pour créer entre elles un lien de droit nouveau qui seul les obligera désormais. C’est une solution anti-juridique : la solution juridique consistait à laisser le juge dire le droit, quelles qu’en puissent être

les conséquences pour les parties. Mais à raison de l’obscurité de la loi ou de la complexité du litige, aucune des parties n’est sûre de l’emporter; et l’on fait une cote mal taillée. Désormais on saura exactement à quoi s’en tenir. C’est la clarté d’une transaction et son caractère final qui constituent son seul mérite.

Dans les discussions aux Nations Unies, rien de pareil. Loin de terminer un litige, la transaction l’entretient en ajournant sa solution. Elle cache le désaccord sous un masque d’équivoque. La transaction est purement verbale : on renonce non pas à une prétention mais seulement à la manière de la formuler.

Les exemples abondent. Une partie accuse l’autre d’avoir violé un accord et propose une motion condamnant cette violation. L’autre estime ne pas avoir violé l’accord et rejette la motion. La solution paraît simple : ou l’Assemblée considère que l’accord a été violé et vote la motion de blâme; ou elle considère que l’accord n’a pas été violé et repousse la motion. Mais non. Des amis communs s’interposent et formulent des amendements. L’un propose de supprimer les mots : « considérant que l’accord a été violé ». Un autre suggère de modifier dans le dispositif : « condamne les violations commises par tel État » et de dire : « condamne toute violation ». Un autre, sans condamner personne, « invite les États membres à se conformer ». Et l’on finit par voter à l’unanimité un texte « transactionnel » se bornant à réitérer le vœu exprimé à une session antérieure… L’accusé l’accepte parce qu’il n’est plus question de « condamnation »; l’accusateur s’en contente parce que la confirmation d’un vœu antérieur implique que ce vœu n’avait pas été suivi d’exécution… Tous signent — parce que chacun peut signer en demeurant exactement sur ses positions. Rien n’est résolu; personne n’a renoncé à rien. L’accusation n’est pas retirée, elle sera reprise à la première occasion; l’accusé n’a pas vu reconnaître son innocence…

A ce jeu, celui qui prend l’offensive gagne toujours. Le terrain conquis par sa première attaque demeure conquis. La position où le défenseur entend arrêter sa retraite et combattre jusqu’à la dernière cartouche n’est pour l’assaillant, que le parallèle de départ d’une offensive nouvelle. On nous l’a bien fait voir depuis San Francisco : les droits des puissances coloniales n’ont cessé d’être

Battus en brèche. Et ce n’est pas fini…

La présence de la proposition australienne, quelle attitude allaient prendre les puissances coloniales ?

Cette proposition comportait deux points : l’affirmation des principes qui devaient présider à l’administration des colonies dans l’intérêt de leurs habitants et dans l’intérêt du monde entier; et l’application de ces principes sous contrôle international.

Sur le premier point, les puissances coloniales étaient d’accord. La bonne administration des territoires dépendants, nul ne peut le contester, est d’un intérêt vital pour la paix du monde et pour la prospérité de tous les peuples. Et les principes qui régissent le régime de tutelle sont admis aujourd’hui dans la doctrine coloniale de toutes les métropoles : pas d’exploitation des colonies au profit de la mère-patrie; primauté des intérêts des autochtones; participation croissante des populations à la direction de leurs affaires; évolution progressive vers l’autonomie ou l’indépendance.

C’est sur le deuxième point, le contrôle international, qu’éclatait le désaccord. Les puissances coloniales ne pouvaient l’admettre, pas plus que les autres Etats ne l’admettent sur la manière dont ils s’acquittent de leurs devoirs vis-à-vis de leurs minorités ethniques ou religieuses.

Les puissances coloniales, se basant sur la règle de non-intervention dans les affaires relevant de la juridiction nationale, auraient pu opposer une fin de non-recevoir pure et simple; mais une telle attitude eût prêté à malentendu. On eût pu la comprendre comme un refus d’appliquer dans leurs colonies les principes qu’elles acceptaient d’appliquer dans les territoires soumis au régime de tutelle. Pour écarter le malentendu elles consentirent à un compromis. Ce compromis, c’est le chapitre XI de la Charte.

La proposition australienne tendait à placer les colonies sous contrôle international. La règle de non-intervention, prise à la lettre, aurait dû faire écarter de la Charte toute mention des colonies. Puisque les puissances coloniales admettaient les principes mais n’admettaient pas que l’application leur en fût imposée, elles affirmeraient ces principes comme étant à la base de leur politique coloniale volontairement adoptée.

 La matière des territoires dépendants fut donc divisée en deux Sections : le Chapitre XI contenant une déclaration des puissances coloniales relative à tous les territoires dépendants; les Chapitres XII et XIII organisant pour certains territoires le régime international de tutelle.

Comme nous l’avons dit plus haut, les discussions relatives à la rédaction des textes sur lesquels la Commission eut à se prononcer ne furent pas publiques.

Il n’existe donc pas de travaux préparatoires sur lesquels on puisse s’appuyer pour expliquer la raison d’être et le sens précis de chaque expression. Nous savons seulement que les mots furent épluchés un à un, que là où la rédaction du Chapitre XI s’écarte de la rédaction des Chapitres XII et XIII, cette différence fut voulue. L’absence de comptes rendus des débats est regrettable; elle a permis des interprétations qui, de toute évidence, sont contraires aux intentions des auteurs de la Charte.

 

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