L’idée de placer les peuples arriérés sous tutelle internationale n’est pas neuve. Les quatorze points du Président Wilson, proclamés en 1918, excluaient les annexions de territoire; les colonies allemandes conquises pendant la guerre et les provinces dont les Turcs avaient été chassés ne pouvaient donc être purement et simplement partagées entre les vainqueurs. Le traité de Versailles organisa, pour l’administration des populations encore inaptes à se gouverner elles-mêmes, le système des Mandats sous le contrôle de la Société des Nations.

La Société des Nations ne survécut pas à la deuxième guerre mondiale; son acte de décès fut signé en avril 1946. Avec elle disparut son organe, la Commission Permanente des Mandats. Les anciens territoires à mandat se trouvaient ainsi « en Pair ». D’autres problèmes d’ailleurs sont nés de la dernière victoire : il faut régler le sort des anciennes colonies italiennes et des îles japonaises occupées par les forces américaines — anciennes colonies allemandes sous mandat et autres. Comment organiser l’administration de ces territoires ?

En vertu du principe, inscrit dans la Charte de l’Atlantique, du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, les peuples jugés aptes à s’administrer sans aide extérieure recouvrèrent leur indépendance ou la recouvreront : c’est le cas de l’Éthiopie. Les autres seront soumis à une tutelle internationale, instituée dans leur intérêt et dont le but principal sera de les conduire à l’autonomie ou à l’indépendance. C’est le « Trusteeship », le Régime international de Tutelle.

Ce régime présente — quoiqu’on se défende d’avoir copié : Genève n’a pas bonne presse à Lake Success — beaucoup d’analogie avec celui des Mandats de la Société des Nations; il s’en écarte cependant sur quelques points importants.

Le traité de Versailles ne disposait que pour certains territoires déterminés : les colonies allemandes et les provinces turques. Les États successeurs — les Mandataires — étaient déjà désignés. La Charte des Nation- Unies, au contraire, a voulu s’élever au-dessus des cas d’espèce actuels pour établir les principes d’un régime susceptible de s’adapter à toutes les éventualités futures. Elle crée un statut nouveau en droit international : le « territoire sous tutelle »; et elle crée dans le « Conseil de Tutelle » l’organisme compétent pour prendre en charge non seulement les territoires actuellement sans souverain, mais tout autre territoire dépendant que la puissance responsable de son administration voudrait lui confier.

Les enthousiastes ne cachent pas leur espoir de voir toutes les puissances coloniales amenées par une douce mais active persuasion à placer toutes leurs colonies sous le régime du « Trusteeship ». D’où la nécessité d’un système beaucoup plus souple que celui des Mandats. Celui-ci ne prévoyait que la tutelle exercée par un seul Etat. La Charte prévoit la tutelle exercée soit par un seul Etat, soit par deux ou plusieurs États, soit encore par l’Organisation des Nations Unies elle-même, qui devra créer les cadres nécessaires à cet effet. La Charte n’établit que les bases fondamentales, constitutionnelles pourrait-on dire, du régime. Les détails du statut de chaque territoire seront déterminés dans un « accord de tutelle » à soumettre à l’approbation des Nations – Unies par les « États directement intéressés ».

Autre différence importante. La Société des Nations était assistée dans sa tâche par un collège d’experts internationaux : la « Commission permanente des Mandats ». Les membres de cette Commission étaient désignés à titre personnel par le Conseil de la Société des Nations. Ils étaient choisis pour leur compétence et n’étaient pas mandataires de leur Gouvernement. Le souci d’impartialité et de compétence présidait à la composition de la Commission. Le souci d’équilibré, au contraire, préside à la composition du Conseil de Tutelle. C’est un collège politique; les membres sont des États qui se font représenter par des délégués de leur choix. Ces délégués devront être, précise la Charte, des personnes particulièrement qualifiées ». Sont membres de droit les Cinq Grands et les États qui administrent des territoires sous tutelle. Le Conseil est complété par des États élus pour trois ans, en nombre tel qu’il y ait parité entre les membres qui administrent et ceux qui n’administrent pas.

La Commission permanente des Mandats contrôlait sur pièces; son action était discrète, elle ne se manifestait pas dans le territoire. Le Conseil de Tutelle, au contraire, doit organiser des visites sur place, et la Charte n’exclut pas des enquêtes à fins déterminées. Aucune limite n’est mise au droit de pétition; le Conseil pourra même entendre, à son siège ou sur place, des pétitions orales.

En ce qui concerne l’administration des territoires, la Charte consacre deux innovations importantes. Sous le régime du mandat, les territoires sous mandat étaient obligatoirement démilitarisés. Sous le nouveau régime, ils sont au contraire appelés à jouer leur rôle dans l’organisation d’ensemble de la sécurité internationale. Nous verrons que des divergences irréductibles se sont manifestées quant à l’interprétation de ces dispositions. Enfin,

Le régime du Mandat érigeait en règle absolue l’égalité des droits entre ressortissants des États membres de la Société des Nations, sans privilège pour personne — ni pour la puissance mandataire ni pour les habitants du territoire placé sous mandat. La Charte, au contraire, reconnaît dans tous les territoires dépendants — donc, a fortiori, dans les territoires sous tutelle — la primauté des intérêts des habitants de ces territoires. Sous cette réserve, l’égalité de traitement doit être assurée à tous les ressortissants d’États membres.

La Charte prévoit le cas où un accord de Tutelle désignerait tout ou partie d’un territoire comme « zone stratégique » : toutes les fonctions de l’Organisation sont, pour ces zones, exercées par le Conseil de Sécurité, qui aura recours à l’assistance du Conseil de Tutelle.

Le régime de tutelle, dont la Charte organise ainsi les grandes lignes, s’appliquera aux territoires qui viendraient à y être soumis en vertu d’accords ultérieurs. Pour chaque territoire, un accord particulier déterminera les termes du régime qui lui sera applicable. Ces « accords de tutelle », de même que les modifications et amendements à y apporter, sont soumis à l’approbation de l’Assemblée Générale ou, dans le cas de zones stratégiques, du Conseil de Sécurité.

La charte et les colonies

Le chapitre XI de la Charte est, nous l’avons vu, le résultat d’une transaction entre deux thèses extrêmes : celle qui voulait placer toutes les colonies sous contrôle international et celle qui estimait qu’en vertu de la règle de non-intervention dans les affaires intérieures des États, la Charte n’avait pas à s’en occuper.

Le chapitre XI s’intitule : « Déclaration relative aux Territoires non autonomes ». Il ne comporte que deux articles. Dans l’article 73, les « Membres des Nations Unies qui ont ou qui assument la responsabilité d’administrer des territoires dont les populations ne s’administrent pas encore complètement elles-mêmes » — c’est par cette périphrase de rédaction vraiment pénible que l’on désigne les puissances coloniales — affirment les principes qui gouverneront leur politique coloniale. Ils « reconnaissent le principe de la primauté des intérêts » des habitants de ces territoires. Ils acceptent, comme » une mission sacrée, l’obligation de favoriser dans toute » la mesure du possible leur prospérité … et à cette fin… »

Suivent cinq paragraphes où l’on a repris, un peu pêle-mêle, les suggestions faites par les diverses délégations; comme chacun préférait sa rédaction à celle de la voisine, on les a maintenues toutes en se disant qu’abondance de biens ne nuit pas… C’est ainsi qu’en ce qui concerne le progrès politique, les puissances coloniales acceptent « d’assurer le progrès politique » des populations (§ a); de « tenir compte de leurs aspirations politiques (§ b); de « les aider dans le développement progressif de leurs libres institutions politiques » (§ b); de « développer leur capacité de s’administrer elles-mêmes » (§ b). Toutes ces prescriptions, qui semblent cumulatives, ne sont au fond que des variantes d’une même pensée et l’on eût pu se contenter de la première expression : « assurer le progrès politique ».

Mais citons le chapitre tout entier :

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