Nous avons vu que le Rwanda accéda à l’indépendance sans constitution. Tel ne fut pas le cas de la plupart des autres territoires africains ; ainsi, la loi fondamentale du Congo du 19 mai 1960, votée par le parlement belge, resta-t-elle en vigueur jusqu’à l’adoption en 1964 de la « Constitution de Luluabourg ». Le Burundi, par contre, devenu indépendant le même jour que le Rwanda également sans constitution avait été régi jusqu’à la veille de son indépendance par une constitution « provisoire » votée par l’Assemblée législative le 26 novembre 1961, sanctionnée par le mwami le 28 novembre 1961 et reconnue par l’ordonnance législative n° 01/20 du 30 janvier 1962 ; celle-ci fut cependant abrogée par l’ordonnance législative n° 8/11/133 du 30 juin 1962. Une constitution « définitive » fut promulguée au Burundi le 16 octobre 1962. Les anciens territoires français, quant à eux, avaient été placés devant l’alternative suivante en 1958 : soit accepter le projet, proposé par le gouvernement français, qui allait devenir la constitution du 4 octobre 1958, et acquérir l’indépendance dans le cadre de la « Communauté » qu’elle instituait ; soit rejeter ce projet et devenir immédiatement et pleinement indépendant, avec comme conséquence la rupture de tous les liens de collaboration avec l’ancienne métropole. La Guinée fut le seul pays à opter pour la seconde branche de l’alternative ; elle devint donc indépendante sans constitution le 30 septembre 1958. Les autres territoires anciennement français étaient par contre dotés d’une constitution au moment de leur indépendance ; ces textes avaient des traits communs, inspirés qu’ils étaient par le système français. Les territoires britanniques « reçurent » une constitution, négociée à Londres et promulguée par la reine avant l’indépendance ; elles s’inspiraient du « Westminster Model ».

Le 1er juillet 1962, le Rwanda se retrouvait donc sans ordonnancement constitutionnel ; le 30 juin à minuit le vide constitutionnel avait techniquement débuté. Nous avons en effet démontré que la « constitution » de Gitarama ne pouvait être valide en droit et qu’elle ne fut pas considérée comme telle par les autorités du Rwanda indépendant. Le dernier ordonnancement constitutionnel émanant de la puissance de tutelle, l’ord. lég. n° R/93/29 du 10 mai 1962 était en maints endroits contraire à l’organisation politique d’un Etat indépendant ; du moins était-elle devenue caduque en partie. Les compétences exercées jadis par la puissance de tutelle n’avaient plus de cadre juridique. Dans le prolongement du vide constitutionnel on pouvait également craindre un vide juridique plus général. Dans les termes de Kelsen, le « Grundnorm » du régime colonial ayant disparu, l’ordre juridique entier bâti sur lui ne courait-il pas le danger de subir le même sort ? C’est là une question qui se pose théoriquement dans toute situation de discontinuité constitutionnelle. Le principe de la continuité et la nécessité d’ordre juridique militent contre pareille conclusion, mais le législateur rwandais a estimé utile de sauvegarder sans équivoque la législation antérieure à l’indépendance. Par une ordonnance-loi du 12 septembre 1962 la législation en vigueur au moment de l’indépendance fut prorogée. L’art. 1er stipule que « jusqu’à la date d’entrée en vigueur de la Constitution de la République rwandaise, les lois, décrets et ordonnances législatives, leurs mesures d’exécution ainsi que toutes dispositions réglementaires existant au 30 juin 1962 restent applicables s’ils ne sont pas expressément abrogés ». L’art. 2 fixe le 1er juillet 1962 comme date d’entrée en vigueur de cette ordonnance-loi. Cette possibilité d’exercice du pouvoir législatif par le président de la République était prévue par l’ord. lég. n° R/54 du 18 juin 1962 qui avait ajouté à l’art. 14 de l’ord. lég. n° R/93/29 du 10 mai 1962 un deuxième alinéa libellé comme suit : « En cas d’urgence, le président de la République peut demander à l’Assemblée législative délégation du pouvoir législatif, qu’il exerce par voie d’ordonnance. Ces ordonnances cessent d’être obligatoires après un délai de six mois si elles ne sont, avant l’expiration de ce terme, confirmées par édit ». L’assemblée avait accordé la délégation en question le 10 septembre 1962. On remarque que le terme utilisé pour désigner cette norme est « ordonnance-loi », alors que l’ord. lég. N° R/54 parle d’ordonnance ». Il en fut de même de trois autres « ordonnances-lois » promulguées entre le 1er juillet et le 24 novembre 1962, date de l’entrée en vigueur de la constitution. L’emploi de ce terme, techniquement erroné, fut une préfiguration de ce que la constitution allait prévoir. Dans la même ligne d’idées, l’Assemblée législative décida lors de sa séance du 30 juillet 1962 qu’elle s’appellerait désormais « Assemblée nationale ». De même, les édits seraient appelés « lois », « parce que la Tutelle belge qui avait consacré ce dernier terme a été levée et que la République rwandaise, indépendante et souveraine, assume sans contrôle ni arbitrage étranger sa politique nationale et ses responsabilités dans le concert des nations libres d’Afrique et du monde ».

Les problèmes posés par la nécessité de la continuité juridique furent définitivement réglés par l’art. 108 de la Constitution du 24 novembre 1962 ; celui-ci prévoyait la rétention de la législation en vigueur à la date de la promulgation de la constitution, pour autant qu’elle ne soit pas contraire à la constitution ou abrogée par des lois et règlements nouveaux. L’opération de sauvegarde de la législation d’avant l’indépendance, en ce qu’elle n’était pas abrogée explicitement ou implicitement, se fit donc en deux étapes. En un premier temps, l’ordonnance-loi du 12 septembre 1962 retint la législation en vigueur le 30 juin 1962 ; dans un second temps, l’art. 108 Const. retint celle en vigueur le 24 novembre 1962. En d’autres termes : l’ordonnance-loi sauvegarde la législation coloniale, et la constitution sauvegarde la législation retenue par l’ordonnance-loi et celle intervenue entre le 1er juillet et le 24 novembre. Cette procédure de rétention eut au moins une conséquence paradoxale : les ordonnances législatives – et il y en eut beaucoup – promulguées à partir du 1er janvier 1962, qui sous le régime de la Charte coloniale n’étaient valables que pour six mois, restèrent d’application sans limitation dans le temps, puisqu’elles « étaient en vigueur » au 30 juin 1962.

La Constitution du 24 novembre 1962

Procédure d’élaboration  

Suite à l’adoption d’une constitution lors du Congrès de Gitarama, le résident Logiest avait notifié à l’Assemblée législative issue de ce Congrès qu’aux yeux de la tutelle, cette Constitution n’a pas force de loi, n’ayant pas été légalisée par une ordonnance législative. Il indiqua que « le Rwanda vivra dans l’esprit de la Constitution qu’il s’est donné, mais n’en fera pas état (…) avant la légalisation de cette Constitution ». La seule base constitutionnelle reconnue par la puissance de tutelle restait donc l’ordonnance législative n° 02/16 du 15 janvier 1961 en vertu de laquelle l’autonomie interne avait été accordée. Il fallait donc recourir à l’art. 11 de cette ordonnance législative et à l’art. 11 de l’ordonnance législative n° 02/234 du 15 juillet 1961 qui l’avait reconduite et modifiée. Cet article stipulait : « L’assemblée peut proposer à la puissance chargée de l’administration du territoire des modifications aux structures du pays ». Cet article n’était pas indispensable puisque l’Assemblée législative pouvait évidemment donner des avis sur des questions pour lesquelles elle n’avait pas pouvoir de décision. Cette disposition avait cependant été insérée suite à une demande explicite formulée lors du colloque de Gisenyi. L’Assemblée pouvait donc émettre des propositions constitutionnelles pour l’immédiat ou pour la période suivant l’indépendance. Ces structures pouvaient alors être mises en place par les autorités de tutelle, mais l’Assemblée elle-même n’avait pas de pouvoir constituant. Telle est, jusqu’à l’indépendance, la base juridique des travaux constitutionnels de l’Assemblée législative, dont il faut rappeler que, suite aux élections du 25 septembre 1961, elle comprenait 44 membres (35 Parmehutu, 7 UNAR et 2 Aprosoma).

En sa séance du 4 octobre 1961, l’Assemblée décida de se constituer en assemblée constituante. Un « projet de Constitution de la République rwandaise déposé par les groupes parlementaires Parmehutu et Aprosoma », signé par les 37 députés de ces deux partis, fut introduit. Ce texte était essentiellement l’œuvre de A. Makuza, ministre de la Justice et rapporteur du projet, qui disait s’être inspiré notamment des constitutions de la France, de la Guinée, de la Mauritanie, du Sénégal, de Madagascar et de la Haute-Volta, « pays qui (…) font preuve de maturité politique et promettent de résister aux révolutions internes ». L’UNAR, seul parti n’ayant pas été associé au dépôt de la proposition, se retira lors de la première séance, le 5 octobre 1961. Elle signifia qu’il lui était matériellement impossible d’étudier le texte si un délai d’au moins huit jours n’était pas accordé. Se référant probablement au « coup » de Gitarama, « l’opposition rejette toute idée de coup d’Etat et déclare qu’elle ne pourra jamais accepter toute constitution née d’un coup d’Etat ». L’UNAR dénonçait en outre l’incompatibilité de certains articles avec la constitution d’un Etat démocratique indépendant ; en conclusion, ses députés « ne s’associeront pas à l’acte qui aura comme résultat l’adoption du projet de constitution aujourd’hui soumis à l’Assemblée ». Les quatre députés UNAR présents se retirèrent sur cette déclaration ; les trois autres (Rukeba, Rebero et Karema) n’ont jamais siégé à l’assemblée.

La première lecture du texte, entamée le 5 octobre 1961, se termina le 23 mai 1962, c’est-à-dire un peu plus d’un mois avant l’indépendance. Les articles 1 à 47 (1 à 48 dans le texte définitif) furent examinés sur base du « projet Makuza » (proposition des 37 députés). Pour les articles 48 à 70 (49 à 72 dans le texte définitif) usage fut fait essentiellement d’un texte d’amendements introduit par Gr. Kayibanda et C. Mulindahabi lors de la séance du 17 octobre 1961. Il fut décidé de maintenir le texte initial comme base des discussions, mais d’étudier le « projet d’amendements » en ordre prioritaire. En pratique le projet d’amendements devint cependant la base des débats à partir de l’examen de l’art. 56 (numérotation du texte définitif). Le reste du texte (art. 71 à 113 ; 73 à 111 du texte définitif) fut examiné sur base d’un nouveau projet d’amendements, élaboré du 29 au 31 mars 1962 par une commission composée des députés A. Rugira président). A. Makuza (rapporteur), A. Munyangaju, Ch. Byungura, F. Musilikare, Chr. Rwangombwa, D. Kozivuze, M. Mpiranya, G. Ndekezi, V. Kalima et L. Mberabahizi. L’UNAR avait entretemps rejoint l’Assemblée le 23 octobre 1961 afin de déposer une motion concernant le problème des réfugiés. Elle se retira de nouveau après le refus de l’Assemblée d’étudier ce problème par priorité. Ce n’est qu’à partir de la séance du 2 avril 1962, début de la deuxième session de l’année parlementaire 1961-62, que les quatre députés de l’UNAR restés à l’intérieur reprirent leur participation à l’examen de la constitution.

La deuxième lecture du projet eut lieu du 30 juillet au 2 août 1962. Un nouve1 examen fut rendu nécessaire par le fait que certaines modifications avaient été apportées aux textes depuis la première lecture. Cette constatation amena M. Rwagasana (UNAR) à protester avec vigueur ; il insista sur le fait que des textes adoptés avaient été modifiés et retouchés arbitrairement par une instance n’ayant pas obtenu la confiance de l’Assemblée. Après avoir cité un nombre d’articles modifiés et même ajoutés, il déclara considérer le document amendé comme un nouveau projet, à discuter et à voter avant le vote global. Tout en reconnaissant que ces modifications avaient eu lieu, G. Sentama (Parmehutu) estima que les amendements étaient justifiés, notamment parce qu’ils émanent des représentants du groupe majoritaire : le seul qui incarne, au gouvernement comme à l’assemblée, les aspirations légitimes des masses rwandaises. Il fut néanmoins décidé de réexaminer les articles retouchés ou ajoutés. En pratique, d’autres articles firent également l’objet du réexamen et certaines modifications importantes, sur lesquelles nous reviendrons, furent introduites à ce stade. Le 2 août 1962 le vote global sur la constitution intervint : 32 voix pour, aucune contre et 2 abstentions (M. Rwagasana, UNAR et C. Mulindahabi, Parmehutu). Huit députés étaient absents ou excusés (4 UNAR et 4 Parmehutu). L’adoption globale du projet fut donc acquise à 73% (un peu moins que les trois-quarts) des députés composant l’Assemblée.

L’Assemblée désigna ensuite une commission d’étude pour la traduction du texte en kinyarwanda. Celle-ci présenta son texte lors de la séance du 2 octobre 1962. Plutôt que de se limiter à l’étude de la concordance des deux textes, cet examen donna cependant lieu à ce qui revient en pratique à une troisième lecture. M. Rwagasana, rapporteur de la commission de traduction, indiqua qu’en fait nous n’avons pas de constitution, mais un projet de constitution, voté par l’Assemblée. Ce que nous pouvons faire ce n’est pas de revoir la constitution, mais de revoir notre vote. Il est encore temps pour nous – et de notre droit – d’y apporter toutes les modifications qui s’imposent. Plusieurs députés insistèrent sur une révision de l’art. 86 du projet, dans lequel ils désiraient voir explicitement garantie l’immunité parlementaire ; après quelque débat de procédure l’Assemblée adopta un nouveau premier alinéa de l’art. 86. Ce fut là la seule modification apportée lors de cette troisième lecture.

On eût pu croire qu’il ne restait plus alors qu’à approuver définitivement le projet par un vote global, mais tel n’était pas l’avis de Mulindahabi et Rwagasana, qui proposèrent de passer en revue le texte dans son entièreté en vue de modifications éventuelles. La « question de savoir s’il y a lieu de revoir les textes actuels de la Constitution » fit l’objet d’un vote positif massif lors de la séance du 14 novembre 1962. L’Assemblée procéda donc à une quatrième lecture, lors de laquelle des modifications intervinrent encore aux articles 4, 29, 52, 54-57, 64-72, 86, 87, 94, 99, 100, 105, 106, 107 et 111. Les articles amendés in extremis représentent près d’un quart de la constitution, ce qui est considérable pour une quatrième lecture. Le vote global et final n’intervint que lors de la séance du 23 novembre 1962 : le texte obtint 28 voix pour, aucune contre et 4 abstentions (3 UNAR et 1 Aprosoma). Neuf députés étaient absents (5 Parmehutu et 4 UNAR) (31). Le texte authentique de la constitution fut signé le lendemain par quarante députés en présence du président de la République. Les députés Fr. Rukeba, Chr. Rwangombwa, E. Karema et C. Rebero de l’UNAR, « ayant abandonné leur mandat et préféré s’expatrier à l’étranger où ils continuent leur action subversive de l’opposition », furent les seuls à ne pas signer le texte. La signature par les députés n’a qu’une valeur symbolique et non juridique. Cette pratique devint cependant une coutume, puisque les révisions de 1963 et de 1973 firent également l’objet d’une signature par tous les députés. Il est évident que, juridiquement parlant, seul le vote tel qu’il ressort des annales parlementaires est valable et que c’est le président de la République qui sanctionne les lois par sa signature. Le même jour (24 novembre 1962), le président de la République sanctionna et promulgua la constitution, sur quoi le président de l’Assemblée nationale déclara dissoute la Constituante.

La procédure, telle que décrite dans les pages précédentes, appelle quelques observations. La première constatation est l’absence de règles. Au moment de la constitution de l’Assemblée en constituante (4 octobre 1961), deux éléments importants au moins n’étaient pas prévus : le nombre de lectures et la majorité d’adoption.

Nombre de lectures :

La constitution fut adoptée à l’issue de quatre lectures :

  • première lecture: article par article (du 5.10.1961 au 23.5.1962);
  • deuxième lecture : vote global, après lecture complète et révisions (du 30.7.1962 au 2.8.1962) ;
  • troisième lecture : vote sur la traduction en kinyarwanda et légère révision (du 2.10.1962 au 12.11.1962);
  • quatrième lecture : vote global et final, après lecture complète et révisions (du 14.11.1962 au 24.11.1962).

Rien apparemment n’empêchait les députés de poursuivre leurs travaux en cinquième, sixième’,… lecture, tant que la sanction du président de la République n’était pas intervenue. L’absence d’intervention du chef de l’Etat était certes interprétée en ce sens, comme le souligna le député Rwagasana sans que son intervention ne fût critiquée : « La constitution n’existe pas, puisqu’elle n’a pas été proclamée. Cette non-proclamation, qui n’est certes pas un oubli ni une négligence du chef de l’Etat, supposerait que les textes constitutionnels feront l’objet d’un remaniement et d’une seconde lecture « . Et son collègue Fr. Nsengiyumva de renchérir : « La constitution, même votée globalement, est encore à l’état de projet, aussi longtemps qu’elle ne sera pas proclamée ». Ce n’est qu’au moment où les députés décident de signer le texte que, dans leur esprit, le travail est terminé. Lors de cette dernière séance du 24 novembre 1962 ils invitèrent d’ailleurs le président de la République à sanctionner le texte par sa signature en leur présence.

Majorité d’adoption :

Alors que le texte finalement adopté, de même que la première proposition (« projet Makuza »), prévoyait une majorité des 3/4 des députés à l’Assemblée pour les révisions constitutionnelles, les deux votes globaux recueillirent respectivement 32 (vote du 2.8.1962) et 28 voix positives (vote du 23.11. 1962) sur 44 députés composant l’Assemblée. Pour atteindre les 3/4 des députés il aurait fallu 33 voix positives. En l’absence de règle explicitement formulée au début de ses travaux l’assemblée constituante se contenta donc de majorités de 72% et de 63% des députés pour les votes globaux. Mais il y a plus : dans l’aperçu des résultats des votes article par article lors de la première lecture, nous avons relevé six articles ayant obtenu moins de 51% (23 voix) des suffrages. L’Assemblée s’est contentée là d’une simple majorité des députés présents ; cas extrême, l’art. 79 (art.80 dans le texte définitif) fut adopté par 15 députés, c’est-à-dire un tiers de l’Assemblée. Il est pour le moins remarquable que cette question ne fut jamais soulevée, ni avant les débats ni même pendant les discussions ou lors des votes. L’absence permanente de quatre députés de l’UNAR était évidemment un handicap, mais qui ne justifiait pas à elle seule l’acceptation de faibles majorités pour l’adoption d’une loi fondamentale. Il va de soi que ceci est une remarque de simple procédure, vu qu’il est clair que le texte était, en fait, largement soutenu : lors des deux votes globaux il n’y eut aucune voix négative et l’absence de majorité qualifiée est due à des absences plutôt qu’au rejet des textes.

Une deuxième observation a trait au caractère autochtone de la constitution. Le concept d' »autochtonie constitutionnelle » fut développé par le droit constitutionnel du Commonwealth britannique. Dans son sens le plus répandu, l’autochtonie est un concept de pure procédure. Il se réfère à la caractéristique d’une constitution qui, dans son élaboration, est libre de toute trace de subordination ou de lien juridique avec le pouvoir législatif d’une puissance étrangère. Le but ou l’effet de l’autochtonie est de donner force juridique à une constitution de par la seule légitimité locale, indigène ou nationale. Pareille constitution ne doit juridiquement rien à un droit étranger, étant entendu évidemment que le contenu du texte peut trouver son inspiration dans un droit extérieur. Les pays ayant « reçu » une constitution de l’ancienne puissance métropolitaine au moment de l’indépendance (tels les anciens territoires britanniques et les pays ayant accédé à la Communauté française en 1950) n’avaient donc pas de constitution autochtone. Même si ces pays ont procédé depuis à des révisions constitutionnelles, le lien juridique avec la constitution reçue n’a pas été brisé, à condition que les dispositions sur la révision aient été respectées. Certains pays ayant voulu atteindre une situation d’autochtonie constitutionnelle ont été amenés à inventer des procédures juridiquement délicates et artificielles. Nous avons vu que le Rwanda est, avec le Burundi et la Guinée, un des rares pays africains ayant accédé à l’indépendance sans constitution héritée de la puissance de tutelle et sans règles établies pour l’élaboration d’une loi fondamentale. Il y a, dès lors, absence réelle de liens juridiques entre la constitution rwandaise du 24 novembre 1962 et les règles du droit public colonial belge. Si l’on pouvait encore prétendre que, jusqu’au 30 juin 1962, les travaux de la constituante étaient basés sur l’art. 11 de l’ordonnance législative n° 02/234 du 15 juillet 1961 (reconduite et remplacée par l’ordonnance législative n° R/93/29 du 10 mai 1962), cette base étrangère n’existait plus à partir du 1er juillet 1962, date de l’indépendance. La situation aurait été différente si un vote global était intervenu le 23 mai 1962 après la première lecture article par article et si la Belgique avait juridiquement consacré cette constitution par voie de décret ou ordonnance législative. Ce ne fut pas le cas et le seul lien, très faible, que l’on serait en mesure de déceler est celui de la composition de l’assemblée constituante : les députés avaient été élus le 25 septembre 1961 sur base de l’ordonnance législative du 15 juillet 1961. Ce fut le fondement constitutionnel de leur pouvoir de légiférer et le préambule de la constitution fait explicitement référence à cette base d’autorité : « Réunie en Constituante à Kigali à dater du 4 octobre 1961 après son élection au suffrage universel direct des adultes du 25 septembre 1961 ». Ce lien n’enlève rien à l’autochtonie de la constitution, étant donné surtout que l’assemblée n’avait pas reçu mandat de voter une constitution, mais seulement de « proposer des modifications aux structures du pays ».

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