« Nous pratiquerons dans le Ruanda et l’Urundi, lit-on dans le Mémorandum, une politique de protectorat colonial. » Cette politique a pour base le maintien des institutions indigènes. Elle fait de l’Européen le guide et l’éducateur. Elle exclut l’administration directe. Elle est parfaitement réalisable dans des pays dont l’organisation est ancienne et remarquable et dont la classe dirigeante montre des talents politiques évidents.

» Mais cette méthode ne se borne pas à respecter les institutions indigènes et à les utiliser, elle tend à les développer sur leur propre fond pour les adapter graduellement aux besoins de la colonisation et au progrès économique du pays. Dans ce but elle associe constamment et dès le début, les autorités indigènes à notre action et des indigènes de la classe dirigeante à nos propres services.

Organisation générale.

Il y aura dans les territoires sous mandat, un Résident général et deux Résidents.

Du Résident Général.

  1. Le Résident général est en rapport direct avec le Ministre des Colonies. Il reçoit ses instructions du Ministre et correspond seul avec lui, avec le Gouverneur Général du Congo et avec les colonies voisines…
  2. Les Résidents ont l’administration du Protectorat dans leur territoire respectif. Le Résident général a le contrôle et la surveillance de leur gestion…

III. Le Résident général – s’il est docteur en droit – est le juge en chef des deux territoires. Il a, en degré d’appel, la discipline du personnel… Le Résident général veille particulièrement à la coordination de notre action dans les deux territoires et au respect des obligations découlant du mandat confié à la Belgique. Il inspecte périodiquement les services des deux territoires. Le personnel de la Résidence générale comprend : le Résident général, un Secrétaire, un fonctionnaire ou agent ayant des capacités techniques, un contrôleur des finances, des employés de couleur ou indigènes. Résidences.

» Le Résident est chargé de l’administration de notre Protectorat dans son territoire. Il est responsable de la bonne marche des affaires et particulièrement de tout ce qui peut compromettre nos bons rapports avec les autorités indigènes. Il veillera à maintenir une grande constance dans notre action, à éviter les improvisations, les changements multiples et l’à-peu-près. Il est le chef du personnel.

» Le personnel de chacune des Résidences comprend : le Résident, un Secrétaire, le service territorial : des administrateurs et agents territoriaux, le service de la Force Publique : 250 hommes et un officier pour le Rwanda ; 300 hommes et un officier pour l’Urundi ; le service des finances : un receveur ; le service des travaux : un conducteur ou un surveillant. Le service vétérinaire, avec une école vétérinaire pour Noirs dans le Rwanda ; le service médical, avec une école médicale pour Noirs dans l’Urundi…

» Tous les services de la Résidence feront appel dans la plus large mesure au concours régulier et direct de Watuzi (sic !) choisis d’accord avec le roi ou les Régents ou ne donnant pas lieu de la part de ceux-ci à opposition.

» Ces collaborateurs indigènes seront rémunérés, directement, et dans une mesure appropriée et modérée, sur le budget, indirectement par l’attribution d’avantages dépendant du roi.

» Tous les efforts des chefs de service blancs tendront à former ces collaborateurs à la pratique de nos services, de façon à pouvoir en toutes matières, agir sur la population par ses chefs traditionnels.

» Nos fonctionnaires prendront COMME REGLE ABSOLUE DE NE JAMAIS FAIRE EUX-MEMES CE QU’ILS PEUVENT FAIRE EXECUTER PAR LE CHEF WATUZI OU DES WATUZI A NOTRE SERVICE. Même lorsque ces concours présenteront peu d’avantage comme rendement, il y a lieu d’y recourir en vue de l’avenir.

» Cette collaboration ne doit pas être retardée jusqu’à ce qu’un nombre suffisant de jeunes Watuzi sachant lire et écrire aient été formés. Dans les pays primitifs l’administration n’est pas inséparable de l’instruction livresque.

» Sans doute, il y a lieu de forcer et de recruter le plus tôt possible des clercs indigènes de préférence parmi les Watuzi qui sont la race la mieux douée. Des écoles spéciales, des concours peuvent être organisés dans ce but…

» Il semble possible d’attacher à tout service administratif à tout poste territorial, un chef Watuzi intelligent ou un ou deux Watuzi jeunes, de bonne famille, rémunérés par nous, recevant une terre près du boma et employés comme émissaire interprète, collaborateur pour la direction et la surveillance des routes, de celui des transports.

» Pour la sérothérapie-bovine, le service si intelligemment inauguré par M. CARIER, et la fabrication du vaccin anti-varioleux, on continuera à utiliser le concours de Watuzi. Il est rappelé que Musinga et les Régents de l’Urundi ont promis au Ministre de favoriser ce concours.

» La formation d’assistants médicaux et vétérinaires noirs doit être notre souci immédiat. Une école médicale est à organiser dans l’Urundi ; une école vétérinaire dans le Rwanda. Les cours seraient de trois ans. La formation sera spécialisée en vue des maladies les plus fréquentes. Les assistants médicaux ou vétérinaires ainsi formés seront stationnés dans les différentes régions, et régulièrement inspectés. L’autorité du roi et des chefs, les avantages à accorder par eux et par nous, doivent être mis en œuvre pour engager les jeunes Watuzi à se rendre à ces deux instituts…

Les élèves Watuzi peuvent être accompagnés de jeunes Wahutu (sic !), qui pourront bénéficier de l’enseignement de façon telle que lorsque les Watuzi auront acquis les connaissances requises et auront été placés dans les chefferies, ils aient à côté d’eux des assistants ayant reçu une certaine formation…

» Notre politique à l’égard du Roi et des chefs, dans chacun des territoires, doit s’adapter aux circonstances locales, qui ne sont pas identiques, les deux Etats ont une organisation féodale, mais l’autorité royale, forte dans le Rwanda, est affaiblie dans l’Urundi au profit des grands feudataires. C’est le vieux conflit qui a surgi dans toutes les formations de ce genre.

» Notre administration MAINTIENDRA L’AUTORITE ROYALE et la renf3rcera, conformément à la coutume, là où elle se serait trop affaiblie. Mais elle veillera d’une part à ce que cette autorité ait besoin de notre concours, d’autre part à ne pas réduire trop ou annihiler le rôle des grands feudataires. Le critérium sera de ne pas nous exposer à devoir administrer nous-mêmes directement le pays, ou à rendre le roi trop puissant et enclin à contrecarrer notre action et à maintenir les abus. Nous tiendrons entre ces deux éléments une balance rationnelle, de telle manière que les uns et les autres aient besoin de nous et apprécient la valeur de notre action.

» A côté de nos obligations de politique générale, nous avons des devoirs envers les Wahutu. Nous devons les protéger contre l’arbitraire, dont ils sont victimes, leur assurer la paix, la sécurité de leurs biens et de leur travail et la justice. Mais nous n’irons pas plus loin : IL NE S’AGIT PAS SOUS PRETEXTE D’EGALITE, DE TOUCHER AUX BASES DE L’INSTITUTION POLITIQUE : nous trouvons les Watuzi établis d’ancienne date, intelligents et capables, nous respecterons cette situation.

» Si de ces directives générales, nous passons à l’examen de la situation présente, il semble que dans un avenir prochain notre programme d’action doive être le suivant.

» Dans le Rwanda, Musinga est de bonne volonté manifeste. Mais il ne faut pas croire qu’il n’y a pas ou qu’il ne se produira pas autour de lui des influences hostiles.

» La répartition des terres d’un même chef, dans diverses parties du territoire, est traditionnelle et de sage politique. Nous n’avons pas, en principe, d’intérêt à grouper ces fiefs en unités territoriales.

Ce serait probablement très difficile. La complication, qui résulte au point de vue administratif de la situation actuelle, pourrait être solutionnée en amenant graduellement la création de districts administratifs indigènes et en y adaptant nos divisions de territoires.

» Dans ces rapports indigènes, le chef le plus important serait chargé par le roi de tous les rapports avec nous, présiderait en second les cours de justice indigènes, veillerait à la surveillance des routes, à l’organisation des transports, etc. Ce système a fait ses preuves dans les colonies anglaises. C’est pas à pas, en se servant de l’autorité du roi et des occasions favorables qu’il semble possible d’y tendre. Il en résulterait une ossature administrative plus solide et beaucoup de facilité pour la justice, les travaux publics et l’impôt ».

Tels sont les principes directeurs de la politique coloniale au Rwanda. Fixés peu avant l’adoption de la loi du 21-8-1925 sur le gouvernement du Ruanda-Urundi, cette loi ainsi que l’arrêté royal d’exécution, n’a pas apporté de modifications notoires à ces principes.

Certes la loi du 21 août 1925 unit administrativement le Rwanda-Burundi au Congo belge et en fait un vice-gouvernement général, donc une province du Congo belge, mais cette union a, semble-t-il, des conséquences relevant plus de l’ordre juridique que de la pratique administrative. Du fait de l’union administrative, la Charte coloniale sur le gouvernement du Congo belge devient applicable, ainsi que les autres lois congolaises (art. 1er ). Mais ce principe est atténué dans la loi même, où les articles 2 et 6 indiquent nettement que l’identité des lois n’est pas totale entre le Congo et le Rwanda-Burundi : les patrimoines sont distincts, le statut juridique est différent (l’un est colonie, l’autre ne l’est pas), les dispositions des lois congolaises qui seraient contraires aux stipulations du mandat ne sont pas applicables au Ruanda-Urundi. Il faut enfin observer, malgré cette union administrative et la dépendance du Rwanda-Burundi vis-à-vis du Gouverneur Général du Congo belge, les décrets et les ordonnances pris pour le Congo sans mention du territoire sous mandat, ne s’appliquent pas automatiquement au Rwanda-Burundi ; une ordonnance du Vice-Gouverneur administrant le territoire sous mandat est nécessaire pour les rendre applicable (art. 3 de la loi et 3 de l’arrêté royal).

Cette dernière disposition est particulièrement importante. Grâce à elles, les principes énoncés ci-dessus, peuvent continuer à gouverner la politique décidée pour le territoire sous mandat. Le rôle du Vice-Gouverneur Général est par conséquent capital pour une évolution éventuelle.

Cependant, et malgré les remarques émises, la pratique de l’union administrative sera plus ou moins bénéfique au Rwanda-Burundi. Par exemple, la permutation entre fonctionnaires de la colonie et fonctionnaires du Rwanda-Burundi, les uns habitués à pratiquer une administration directe, les autres une administration indirecte, ne manquera pas d’exercer une influence sur les relations entre autorités indigènes et autorités européennes; les experts désignés pour le Congo pourront aussi apporter leurs compétences au Ruanda-Urundi; l’union douanière exempte les échanges de droits tant à l’entrée qu’à la sortie ; un grand nombre de personnes trouveront du travail grâce à l’existence de meilleures possibilités d’emploi au Congo. Mais toute cette pratique s’inscrit dans les principes ci-dessus dont la loi du 21 août 1925 constitue et élargit le cadre, sans en changer l’orientation.

Il faut enfin noter que, le titre de « Vice Gouverneur Général, Gouverneur du Rwanda-Burundi », remplace dans la terminologie celui de « commissaire Royal », et de « Résident Général », ce dernier étant employé dans des principes susmentionnés. Administrativement le Vice-Gouverneur Général chargé d’administrer le Rwanda-Burundi dépend du Gouverneur Général non du Ministre comme le préconisait le Mémorandum.

Il ressort de ces considérations que la loi du 21 août 1925 et l’arrêté royal du 11 janvier 1926 la rendant exécutoire n’ont pas abrogé l’ordonnance-loi n° 2/5 du 6 avril 1917 explicitée par le mémorandum du Ministre. Ainsi les rois continueront leur rôle de collaborateur ; ils « exercent », dit l’ordonnance, sous la direction du résident, leurs attributions politiques et judiciaires dans la mesure et de la manière fixée par la coutume indigène et les instructions du Commissaire Royal (lire maintenant « du Résident ou du Vice-Gouverneur Général, Gouverneur du Rwanda-Burundi »).

A partir de ces principes et de la loi consacrant l’union administrative, la double organisation administrative du Rwanda se présenta comme suit :

Le Gouvernement Belge

Le Gouverneur Général du Congo belge et du Rwanda – Urundi (à Kinshasa)

Le Vice-Gouverneur Général et Gouverneur du Ruanda – Urundi (Bujumbura) Résident Général dès la fin 1959)

Le Résident du Rwanda (Kigali)

Les Administrateurs de Territoires

Le Mwami (Nyanza)

Chefs

Sous – Chefs

Auxiliaires rwandais

Le peuple rwandais

Ce schéma doit retenir l’attention. En effet jusqu’à la révolution de novembre 1959, il ne sera pas modifié ; il sera seulement complété (Conseil du Pays à Nyanza) mais la structure de fond restera la même : la gestion du Rwanda repose sur une double autorité et sur une double armature institutionnelle.

Une lecture attentive de ce schéma fait en fonction des principes du mémorandum montre clairement que :

  1. L’autorité coloniale s’allie aux éléments les plus conservateurs de la société, ce qui peut être un obstacle au processus de changement social et politique ;
  2. Le gouvernement mandataire est coupé de la population ; d’où il sera obligé de transmettre ses directives à cette population par le canal des chefs et sous-chefs, lesquels devront agir selon l’ordre coutumier tel qu’il a été analysé dans 10, première partie de cette étude. Il en découlera souvent une déformation de ces instructions, et le résultat escompté sera éventuellement compromis. On verra que deux facteurs au moins joueront dans cette déformation :a) les agents du cadre coutumier étaient insuffisamment instruits ;
  3.  une opposition systématique et occulte aux décisions européennes.
  4. L’organisation étant conçue et établie en vue de l’exécution d’une politique déterminée, le schéma met en évidence le fait que les pressions sur les autorités indigènes sont de haut en bas et deviennent plus ou moins intenses à l’échelon « chefs », pierre angulaire pour les deux administrations coloniale et indigène. Il en résultera une équivoque quant aux responsabilités de chaque cadre, la position du roi – sommet de la hiérarchie coutumière – pouvant ne pas coïncider avec les vues du cadre européen. Ainsi, en cas d’échec ou d’impopularité d’une mesure, l’administrateur européen en rejette volontiers la responsabilité au cadre coutumier, tandis que celui-ci rejette aussi sur le cadre européen. Ce phénomène atteindra son point le plus sensible et le plus remarquable à l’époque des revendications des Hutu. Tandis que la plupart des Européens considéreront que les Hutu sont opprimés par les gouvernants Tutsi, ceux-ci, pour se justifier, proclameront que la situation misérable faite aux Hutu est liée à la présence européenne au Rwanda.
  5. Certains rwandais sont attachés au cadre européen comme auxiliaires ou assistants (médicaux, administratifs, etc). Ayant une certaine formation et se considérant comme « évolués », c’est-à-dire un peu semblables à l’Européen, ils pouvaient recevoir mission de suppléer l’Européen pour faire exécuter les ordres par le cadre coutumier. D’où un air de supériorité et une pression liés à leur état pourra provoquer une opposition entre ces « assistants » extra-coutumiers et le cadre coutumier se targuant d’être le représentant légal du peuple et tenté de traiter les premiers de serviteurs des Blancs.
  6. Enfin, le schéma montre que les -gouvernés, obligés de se soumettre et de servir deux pouvoirs aux objectifs parfois contradictoires sont soumis aux pressions des deux cadres, ce qui souvent les fera vivre dans un état d’écartèlement non dépourvu d’équivoques et de malentendus.
  7. Le point le plus important souligné dans le schéma ci-dessus, si on le pénètre à partir de la société rwandaise, c’est que l’avènement européen au Rwanda n’a pas déplacé le centre principal du pouvoir politique. Les autorités traditionnelles reconnues et confirmées dans leur cadre garderont encore longtemps une emprise très forte sur le peuple. Le jour où ce pouvoir politique commencera à leur échapper, ce ne sera pas au profit de la Puissance mandataire, mais du peuple lui-même. Ce jour-là, la révolution aura commencé.

Dans le processus qui aboutit à cette dernière, il importe de découvrir ce qui dans l’organisation nouvelle pourra provoquer ou favoriser l’éclatement, la question de vouloir cet éclatement des institutions venant en second lieu.

Ce faisant, on verra dans quelle mesure les autorités indigènes et le peuple rwandais se sont adaptés aux nouvelles circonstances et surtout comment ils l’ont fait. Autrement dit, l’analyse doit permettre d’élucider le point de savoir si l’ambiguïté que semblent contenir les principes énoncés plus haut n’a pas été un facteur important sur la voie qui a conduit au profond bouleversement de 1959.

De cette ambiguïté, les faits qui seront relatés dans les chapitres ultérieurs rendront compte. Mais déjà, alors que la politique d’administration indirecte est consacrée, le Rapport sur l’Administration belge du RwandaUrundi pour 1925, déclare :

« Il n’est donc pas suffisant, pour que l’administration mandataire accomplisse les devoirs de la tutelle qui lui a été confiée sur les peuples du Ruanda-Urundi qu’une représentation en quelque sorte diplomatique soit établie auprès des souverains indigènes : il faut des postes nombreux et l’occupation territoriale doit être renforcée. La politique de la persuasion doit, évidemment, être pratiquée en tout premier lieu : mais un tuteur doit donner des ordres, quand ses conseils ne sont pas suivis. Le jour viendra où les ordres seront devenus inutiles parce qu’à force de s’y conformer on aura fini par en reconnaître l’opportunité. Ce jour, les rois et les chefs désireront et demanderont les conseils de l’autorité tutélaire. Mais ce jour viendra seulement quand le travail de la civilisation sera déjà très avancé et quand les chefs locaux seront bien près de pouvoir se gouverner euxmêmes. Le protectorat proprement dit sera le couronnement de l’œuvre civilisatrice confiée à la Belgique sous les auspices de la Société des Nations ; il ne peut en être le point de départ » Foi et espoir d’un homme dans son œuvre !

Pourtant quand le jour attendu viendra, les rois et les chefs ne demanderont ni ne désireront les conseils ; seul le peuple sera là demandant que justice lui soit rendue.

 

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