1. Le groupe de travail et la déclaration gouvernementale

 Suite à l’institution en août 1958 d’un « Groupe de travail pour l’étude du problème politique au Congo belge », le Conseil général du Ruanda-Urundi, en sa session ordinaire de décembre 1958, demanda à l’unanimité « la venue au Ruanda-Urundi d’un groupe de travail qui prendrait contact avec les populations du Ruanda-Urundi pour préparer une orientation nouvelle de l’évolution politique du Territoire. » L’arrêté ministériel du 16 avril 1959 institua un « Groupe de travail pour l’étude du problème politique au Ruanda-Urundi », comptant cinq membres et deux adjoints, fonctionnaires de l’Administration du Territoire. Aux termes de l’arrêté l’instituant, le groupe de travail était chargé de « s’enquérir des aspirations des habitants du Ruanda-Urundi et des vues qu’ils ont sur la manière de conduire l’évolution administrative et politique de ce territoire » et « d’en faire rapport au ministre du Congo belge et du Ruanda-Urundi, en y joignant ses considérations et suggestions ». Le Groupe parcourut le Territoire du 22 avril au 7 mai 1959 : il couvrit 1100 km., siégea dans 11 localités différentes, écouta directement 511 témoins, reçut au total 744 personnes et réunit plus de 2700 pages de documentation.

Il importe de mentionner ici un avis important adressé au Groupe de travail, celui du Conseil supérieur du pays qui consacra une partie de ses 20ème  et 21ème sessions (avril 1959) au problème politique. Le rapport de la commission politique ayant préparé l’avis du Conseil situe son initiative dans la ligne de la « Mise au point » adressée à la mission de visite du Conseil de tutelle en 1957. Le Conseil avait exprimé à cette occasion le souhait unanime de voir élaborer un plan d’émancipation du pays vers l’indépendance, but final de la tutelle. La commission constate que « ce vœu n’a jusqu’ici pas reçu de suite, alors qu’il s’avère urgent de déterminer les différentes étapes vers l’indépendance et établir un timing ».

Considérant le stade d’évolution du Rwanda et les étapes franchies par d’autres territoires africains, le rapport réclamé l’autonomie interne pour 1960. Il propose comme forme de gouvernement une monarchie constitutionnelle avec des ministres responsables et une assemblée législative, en partie élue de façon indirecte et en partie cooptée, ainsi que la séparation des pouvoirs et la codification des coutumes. Le rapport soumet également des propositions en matière économique, sociale, de politique extérieure et relations humaines. Dans une situation normale de décolonisation, l’avis du Conseil supérieur du pays aurait eu un poids considérable parce qu’il aurait constitué la voix d’une nation en devenir réclamant l’indépendance. Ce ne pouvait être le cas du Rwanda en 1959 : le Conseil supérieur du pays défendait les mêmes thèses que celles avancées quelques mois plus tard par l’UMAR, et le caractère représentatif du conseil était contesté tant par les Hutu que par l’Administration belge. Nous verrons que la thèse opposée à celle du conseil, celle de « la démocratie d’abord, l’indépendance ensuite », l’emportera.

Après avoir eu une première partie décrit la situation existante au Ruanda-Urundi, le rapport fait ensuite l’inventaire des problèmes politiques et connexes, vus sous l’angle de la question centrale de l’acheminement du Territoire vers la capacité à s’administrer lui-même et de décider de son propre sort. Il n’est pas nécessaire de présenter ici le contenu de ce rapport dont les éléments intéressant cette étude sont repris aux endroits appropriés. Le texte résume les principales tendances de l’opinion et expose les questions connexes au problème politique (relations entre les ethnies et les classes sociales, le régime foncier, l’administration de la justice, l’enseignement, les questions sociales et économiques) avant de s’attaquer au problème politique proprement dit. Dans la troisième et dernière partie de son rapport, le Groupe de travail propose des réformes, qui deviendront la base du décret intérimaire du 25 décembre 1959 sur l’organisation politique du Ruanda-Urundi. Les recommandations du Groupe de travail étaient inspirées de trois grands principes: (i) éviter qu’une oligarchie ne détourne les bénéfices de l’institution d’un Etat moderne au profit de quelques milliers d’individus; (ii) respecter la personnalité propre du Rwanda et du Burundi et éviter de leur imposer des institutions communes contraires à leurs aspirations particulières; (iii) supprimer la juxtaposition des administrations africaine et tutélaire pour arriver à une africanisation complète du personnel administratif.

Le 10 novembre 1959, en pleine action du Rwanda, A. De Schrijver, ministre du Congo belge et du Ruanda-Urundi, présenta la déclaration gouvernementale sur la politique de la Belgique au Ruanda-Urundi à la Chambre des Représentants et au Sénat. Il résumait en essence les propositions faites par le Groupe de travail dont il fut le président avant de devenir ministre. Le programme politique devait, selon lui, se dérouler en deux stades : d’abord, l’installation d’un gouvernement disposant d’une autonomie progressive sous la tutelle générale de la Belgique ; ensuite l’élection (indirecte) du Conseil du pays, détenant avec le mwami le pouvoir législatif local, qui lui serait graduellement attribué. Ces deux stades devaient mener à une autonomie interne de plus en plus prononcée d’abord, à l’indépendance ensuite. Le gouvernement se refusait à fixer une échéance pour ces réformes et insistait sur le fait que les mesures proposées étaient transitoires. Au terme de cette période intérimaire « d’autres’ formules mieux adaptées aux vœux des populations pourront, s’il y a lieu, être retenues ». Il est remarquable que le ministre ne fit aucune référence explicite aux événements violents qui se déroulaient au même moment au Rwanda ; ils devaient pourtant considérablement modifier les données du problème. Lors du débat parlementaire, les seules critiques réelles vinrent du Parti communiste (M. Moulin à la Chambre, M. Noël au Sénat) ; les démocrates-chrétiens et les libéraux (partis majoritaires) soutinrent sans réserve le ministre tandis que les socialistes se limitèrent à quelques critiques de détail. A la Chambre, un ordre du jour de confiance (La Chambre « souhaite que le retour de l’ordre et de la paix des esprits permettent au plus tôt l’exécution de la politique exposée par le gouvernement et pour la réalisation de laquelle elle lui fait confiance ») fut voté majorité (111 voix) contre opposition (70 et une abstention). Au Sénat, le président constata, après une discussion de haut niveau, « l’accord général de l’Assemblée, tout au moins sur les lignes générales qu’il (le ministre) vient d’exposer ». Il n’y eut dès lors pas de vote.

  1. L’installation d’autorités intérimaires

On ne peut surestimer l’importance historique de la première action strictement politique du résident spécial, le colonel Logiest : l’installation d’un nombre élevé d’autorités « intérimaires » hutu. Vers la fin de novembre 1959, après la jacquerie, un nombre impressionnant de chefs et de sous-chefs, en majorité tutsi, n’exerçaient plus leur commandement par sui te d’arrestation, de fuite, de mutation, de sinistre, de démission ou d’élimination physique. Des 45 chefs en place avant les événements, 23 avaient perdu leur fonction ; des 489 sous-chefs, 158 n’exerçaient plus leur commandement. Les conséquences politiques de la jacquerie furent différentes de territoire à territoire : Gitarama, Gisenyi et surtout Ruhengeri furent très touchés, tandis qu’à Astrida, Kibuye, Nyanza et Kigali les effets furent moins importants. Kibungo, Cyangugu et Byumba furent pratiquement épargnés. On ne peut manquer de remarquer que deux des territoires les plus touchés, Gisenyi et Ruhengeri, furent ceux où les Tutsi avaient subi les plus lourdes pertes lors de la consultation de 1956. Quant à Gitarama, c’est là que débuta la jacquerie et que se situait le vicariat apostolique de Kabgayi qui avait dans une large mesure épousé la cause hutu.

Ce fut une occasion inespérée pour le colonel Logiest, qui voyait son action contrecarrée par la hiérarchie coutumière tutsi. Il était ainsi difficile de relayer des ordres et des messages à la population sans déformations en cours de route, lorsqu’il fallait suivre la filière coutumière (mwami – chef – sous-chef). Le résident spécial décida donc de profiter de la situation créée par les troubles pour « débarquer » du moins partiellement, sinon complètement, cette hiérarchie. Il considérait le soutien aux Hutu comme faisant partie intégrante du maintien de l’ordre public :

« La position d’un résident militaire n’est pas une position politique ; son rôle est de laisser, en abandonnant le commandement, une situation moins susceptible de troubles que la situation actuelle. Pour cela, nous devons favoriser les éléments d’ordre et affaiblir les éléments de désordre, en d’autre termes favoriser l’élément hutu et défavoriser l’élément tutsi parce que l’un sera obéi et l’autre pas. En conséquence nous avons pleine initiative pour mettre en place des sous-chefs hutu, là où ils ont une chance de réussir avec l’aide de l’administration ».

Logiest donna par conséquent ordre aux administrateurs de territoire de lui proposer la révocation du plus grand nombre possible de chefs et de sous-chefs tutsi. Un grand nombre de chefferies et de sous-chefferies étaient en outre, comme nous l’avons vu, devenues vacantes pour d’autres raisons.

Même là où les autorités tutsi étaient restées en place le résident spécial voulait les déloger par tous les moyens. Passant outre aux objections du résident général Harroy qui – sans trop insister – fit remarquer l’illégalité de pareille solution, le colonel Logiest conseillait « la constitution de comités qui feront connaître les noms des personnes qui seront déclarées indésirables et qui seront éloignées ». A la question du directeur P. Lannoy du service des A.I.M.O. qui, se basant sur le décret de 1952, voulut savoir si les chefs ou sous-chefs qui le souhaiteraient pourraient reprendre leur commandement, le colonel Logiest répondit que « si une autorité chassée par la population manifeste le désir d’être réintégrée, il faut s’y opposer pour des raisons d’ordre public et de sécurité, leur présence dans leur commandement ayant justement été à l’origine des troubles de l’ordre public qui ont été enrégistrés dans leur circonscription », et d’ajouter que « l’administration doit profiter de toute faute pour les mettre à pied ». Dans un même temps, il fallait marquer un point : s’adressant à l’administrateur du territoire de Ruhengeri au début de l’opération de remplacement, Logiest dit : « Avec la quasi-totalité d’autorités hutu, votre territoire doit servir d’exemple à tout le Ruanda. Vous devez prouver que les Bahutu sont capables de participer activement à la direction de leur pays ». On constate que, même si l’on estime que la fin justifie les moyens, nous sommes en pleine illégalité.

Une publication officielle illustre bien l’impact concret de cette opération de « remplacement ». En territoire de Gitarama, par exemple, tous les sous-chefs, sauf un, furent remplacés : 47 furent choisis parmi les Hutu; quatre Tutsi furent désignés, dont un membre du Parmehutu. Un seul chef tutsi resta en place. Tous les tribunaux de chefferie furent pourvus de cadres hutu: il ne demeura qu’un juge et un assesseur tutsi. Le tribunal de territoire se vit constituer deux chambres, une à prédominance tutsi, l’autre hutu ; les justiciables refusaient de s’adresser à la première qui s’avéra bientôt inutile. Le remplacement des autorités tutsi fut, dans certains cas, l’occasion de tenter des expériences démocratiques intéressantes. Le colonel Logiest et certains administrateurs organisèrent en effet, surtout dans le nord et le nord-ouest, des « élections à la gauloise » : les partisans de tel ou tel candidat sous-chef se rangeaient de côtés opposés et on comptait les têtes. Le candidat dont le nombre de supporters était le plus élevé était désigné comme sous-chef. Il y eut également des formes de sélection plus sommaires : Linden rapporte qu’à Ruhengeri on désigna des enseignants des écoles catholiques comme sous-chefs.

Le mwami ne pouvait manquer de protester vigoureusement. Le 25 novembre 1959 déjà, il indiquait dans un télégramme adressé au parlement belge et au ministre du Congo belge et du Ruanda-Urundi: « Occupation militaire n’étant pas synonyme de réorganisation politique demande respect des institutions légales existantes stop fais savoir que je désavoue officiellement toute nomination faite sans mon accord comme je l’ai dit au vicegougal stop le décret 14.7.52 me reconnaît ce droit de nomination stop pour chefferie en vacance suggère être occupée par chef adjoint stop sous-chefferie être dirigée par son secrétaire (…).

Dans une lettre du 20 décembre 1959 au roi Baudouin, le mwami exigea la « réhabilitation des autorités coutumières arbitrairement déposées pour satisfaire à des fins politiques » et il fit remarquer « que la presque totalité de ces autorités intérimaires ont été (…) arbitrairement imposées à la population en ayant souvent recours à la Force publique pour les faire admettre ». Juridiquement le mwami avait raison. Si le gouverneur (pour les chefs) ou le résident (pour les sous-chefs) avaient le droit de destitution, le mwami entendu (art. 23, décret de 1952), le pouvoir de nomination des chefs et sous-chefs appartenait au seul mwami (art. 17). Ce n’était qu’au cas où le mwami ne procéderait pas à une nouvelle désignation que le droit de nomination pouvait être exercé par le gouverneur (pour les chefs) ou par le résident (pour les sous-chefs) (art. 18). Il semble qu’au début le mwami ait accepté de signer des propositions de nomination de nouvelles autorités, mais il cessa toute collaboration après quelques semaines, se rendant sans doute compte qu’un véritable raz de marée était en train de se produire. La résidence décida alors de passer outre aux dispositions du décret de 1952. Ce fut une entorse considérable à la légalité, que le résident spécial justifia sur base de la nécessité d’Etat. Malgré ses protestations, le mwami dut en fin de compte s’incliner devant le fait accompli. Vers le début de 1960, les autorités « intérimaires » étaient bel et bien en place.

Le colonel Logiest n’aurait pu faire de meilleure opération pour promouvoir la cause de l’émancipation politique des Hutu. Les fondations de la réussite de la révolution étaient jetées : la base opérationnelle de la structure hiérarchique tutsi n’existait plus. Privés des chefs et sous-chefs, avec leur impact direct sur les populations, le mwami, la Cour et l’UNAR eurent les mains coupées. Les Hutu et certains Tutsi progressistes « occupaient » dès lors une bonne partie du terrain. Une première consolidation de cette position sera acquise lors des élections communales. La victoire hutu n’y fut possible que grâce à l’installation des autorités intérimaires, opération que vint compléter en janvier 1960 la dissolution du Conseil supérieur du pays et de sa députation permanente, et leur remplacement par un Conseil spécial provisoire. Ces mesures, les premières d’une longue série, cadraient parfaitement dans l’option choisie par le colonel Logiest. Il a exprimé lui-même les alternatives et le choix qu’il fit en ces termes : « ou continuer d’appuyer la structure tutsi, ou ouvrir le pays à la démocratisation. La première option serait prise au détriment de la masse du peuple et il importait, à notre sens, de donner alors rapidement l’indépendance au pays. On pouvait, en effet, prévoir que les Hutu n’en resteraient pas là et que le sang coulerait après notre départ. Mais nous n’en assumerions plus la responsabilité. L’ouverture à la démocratie s’avérait par contre difficile. Il fallait informer la masse du peuple, lui assurer une liberté complète d’exprimer sa volonté; il fallait aussi prévoir la formation accélérée des cadres hutu. Tout cela demanderait du temps et une politique décidée. (…) J’ai, un jour, soutenu devant M. P.H. Spaak que la politique de démocratisation du Rwanda était la seule réaliste. Elle entraînerait, bien entendu, l’instauration d’une république et la suppression de l’hégémonie tutsi ».

  1. Le décret intérimaire

Le décret intérimaire du 25 décembre 1959 sur l’organisation politique du Ruanda-Urundi fut la suite immédiate de la déclaration gouvernementale du 10 novembre 1959 et de la jacquerie qui avait éclaté au Rwanda début novembre. Il traduisit en termes juridiques les intentions prudentes du gouvernement belge quant au programme politique à suivre. Le rapport du Conseil colonial souligne que le texte répond à une prise de conscience des masses se manifestant progressivement. « Les conceptions en matière sociale et en matière foncière, en matière politique se modifièrent, accusant une opposition de plus en plus marquée entre les tendances traditionnelles et les tendances démocratiques ». Le décret visait à établir une structure politique et administrative intérimaire, répondant à la déclaration gouvernementale et pouvant servir de base et de cadre provisoire à la réalisation de la politique annoncée dans cette déclaration telle que préconisée par le Groupe de travail. D’après le rapport du Conseil colonial le décret poursuivait un double but : – renouveler les différents conseils sur une base faisant largement place au suffrage universel et garantissant, par le fait même, leur caractère représentatif; – établir une structure dégagée de la dualité entre l’administration générale et l’organisation coutumière.

Le décret intérimaire établit une structure provisoire mettant fin à la dualité entre l’administration générale (coloniale) et l’organisation coutumière (indigène). Dans une suite logique – le décret de 1952 ayant institué des conseils élus indirectement et la lettre circulaire de 1956 ayant tenté d’accroître leur caractère représentatif – le décret de 1959 entend assurer un renouvellement plus démocratique de ces conseils à l’échelon de base et aux échelons supérieurs du pays et du territoire. Le décret remplace les sous-chefferies par des communes « provisoires », possédant la personnalité civile et administrées par un chef de commune assisté d’un conseil. Ce conseil est composé de membres élus au suffrage universel à raison d’un conseiller par tranche de 150 contribuables ; leur mandat est de trois ans. Le chef de commune provisoire est nommé, sur proposition du conseil, par le mwami, de l’avis conforme du résident. Il peut, de l’avis conforme du conseil, prendre, dans la mesure où ils ne sont pas contraires aux dispositions édictées par l’autorité supérieure, des règlements d’administration et de police. La chefferie subsiste à titre provisoire uniquement et comme échelon administratif. Les chefs peuvent être intégrés à l’administration territoriale et un conseil intérimaire remplace le conseil de chefferie.

Le mwami est le chef du pays. Ses actes n’ont aucun effet s’ils ne sont contresignés par le chef du gouvernement. Le Conseil du pays comprend 59 membres : 44 élus indirectement, 3 représentants des entreprises de capitaux, 3 représentants des classes moyennes indépendantes, 3 représentants de l’emploi et 6 notables. Le pouvoir législatif, exercé collectivement par le mwami et le Conseil du pays, intervient dans les matières qui intéressent exclusivement le pays. Ses actes, appelés « édits », sont inférieurs aux lois et décrets. Le pouvoir exécutif est exercé par le mwami, qui agit par voie d’arrêtés. Le gouvernement du pays est composé d’un chef de gouvernement et de chefs de département. Ils sont nommés et révoqués par le mwami, de l’avis conforme du résident. A l’échelon du Ruanda-Urundi un Conseil général est établi, composé de 23 membres élus par pays, 5 représentants des entreprises de capitaux, 5 représentants des classes moyennes indépendantes, 5 représentants de l’emploi et 5 notables. Techniquement, le vote pour les conseils communaux est limité avec possibilité de panachage : limité vu que les électeurs ne peuvent inscrire que cinq noms de candidats sur leur bulletin, ce qui est moins que le nombre de sièges à pourvoir, possibilité de panachage dans le sens que l’électeur peut choisir ses candidats soit sur une même liste soit sur plusieurs listes différentes. La distribution des sièges se fait selon une formule proportionnelle, version simplifiée de la méthode d’Hondt en usage en Belgique.

La tutelle de la Belgique est exercée par le résident général sur les services du Territoire, le pays et les pouvoirs subordonnés. Dans tous les cas où l’intérêt public le requiert, le résident général peut se substituer aux autorités et aux conseils du pays, des chefferies et des communes provisoires et prendre toutes les décisions qui appartiennent à ces autorités ou conseils.

Surtout au moment où il fut promulgué, par ses options de démocratie, ce décret fut révolutionnaire dans le contexte rwandais. Le droit constitutionnel est contraint de suivre l’évolution politique, en particulier celle survenue au Rwanda qui donne le ton pour tout le Territoire sous tutelle. On constate une nette accélération : le premier texte régissant l’organisation politique indigène datait de 1917; le deuxième vint 26 ans plus tard, en 1943; le troisième suit à un intervalle de 9 ans, en 1952; celui-ci, le quatrième, devint nécessaire à peine 7 ans après le précédent. Nous verrons qu’un nouveau texte organique s’imposera en 1961, 2 ans plus tard. Par la simplification de la structure territoriale, les possibilités de démocratisation augmentèrent sensiblement. Les chefferies ne subsistaient qu’à titre provisoire, avant d’être absorbées progressivement par les territoires, les futures préfectures. Politiquement restent seulement la commune et le pays, disposant d’assemblées élues au suffrage direct en ce qui concerne les conseils de commune et au suffrage indirect au deuxième degré pour le Conseil du pays.

La monarchie devient constitutionnelle : le mwami est politiquement irresponsable, ses actes devant être contresignés par le chef du gouvernement. Les relations entre le gouvernement et l’assemblée législative (Conseil du pays) ne sont pas explicitées et le gouvernement n’est pas politiquement responsable devant le Conseil. Le pouvoir législatif, exercé conjointement par le mwami et le Conseil du pays par voie d’édit ne comporte que trois limitations : les actes législatifs supérieurs (lois belges et décrets), le caractère d’intérêt local de sa compétence rationae materiae, et le contrôle de la tutelle générale. Le pays acquiert donc en réalité une bonne part d’autonomie interne, qui sera explicitée et étendue le 15 janvier 1961.

Les deux administrations parallèles, instruments de la politique d’administration indirecte suivie jusqu’alors, sont fusionnées. C’est ainsi que, dans la réforme politique générale, le mwami devient un dignitaire constitutionnel et que l’activité politique passe au gouvernement du pays. L’administration est en grande partie placée sous le contrôle confirmé de ce gouvernement, réserve faite des attributions de tutelle générale pour lesquelles elle continue à relever du résident.

On ne peut trop insister ici sur l’importance politique de l’unification des administrations à ce moment précis. Elle permettra, après les élections communales, de remettre l’entièreté du système aux nouvelles autorités du pays. En pratique, à partir de juillet 1960 au plus tard, ces autorités seront hutu. Elles verront leur contrôle confirmé et raffermi en octobre 1960, avec l’installation du gouvernement provisoire et du Conseil du Rwanda.

Le système d’administration indirecte fut ainsi remplacé, en décembre 1959, non par un régime d’administration directe, mais par un régime d’autonomie interne limitée, remise progressivement aux mains de l’ethnie majoritaire.

  1. Les élections communales

Par O.R.U. n° 221/51 du 6 février 1960, certaines dispositions du décret intérimaire furent rendues applicables au Rwanda. Suite aux événements de novembre 1959, et notamment la disparition d’un grand nombre d’autorités indigènes, le Conseil supérieur du pays et sa députation permanente ne pouvaient subsister. Il fallait dès lors créer un Conseil spécial provisoire dont les membres furent désignés par O.R.U. n° 221/52 du 6 février également. Le Conseil spécial comprenait deux membres des quatre principaux partis politiques. Siégeaient pour l’Aprosoma Nzeyimana et Ndayambaje, pour le Parmehutu Makuza et Mbonyumutwa, pour le RADER Ndazaro et Rwigemera, et pour l’UNAR Karema et Ncogozabahizi. François Ruzibiza, frère de Kigeri V, fut nommé conseiller spécial du mwami. A la réception du projet d’ordonnance instituant le Conseil, le mwami avait, par lettre du 11 janvier 1960, réagi vigoureusement en attaquant non seulement ce projet mais également le décret intérimaire. Il précisa quelles étaient, à son avis, les démarches à entreprendre : la création d’un gouvernement dirigé par lui qui remplacerait toutes les structures centrales du pays. Il reprendrait le pouvoir exceptionnel accordé au résident spécial et aurait donné au gouverneur général du Congo belge. On retourne donc à la situation la compétence d’introduire toutes les réformes économiques, sociales et administratives jugées nécessaires. L’autorité de tutelle ne conserverait qu’un « droit de veto » dont l’étendue serait à préciser, mais avec possibilité de recours au ministre des Colonies. Si l’on doit constater que ces propositions du mwami manquaient totalement de réalisme dans les circonstances du moment, il faut remarquer également qu’il est difficile de trouver une base légale pour l’instauration du Conseil spécial provisoire, qui ne pouvait s’appuyer sur le décret intérimaire et qui était inspiré par des motifs d’opportunité politique. Lorsque le Conseil fut installé à Kigali, le mwami refusa d’assister à la cérémonie, ce que le gouverneur Harroy ne manqua pas de faire remarquer dans son discours d’installation. L’institution du Conseil spécial provisoire donna aux leaders hutu leur première occasion d’expérience dans la gestion des affaires de l’Etat. Tout aussi important aurait pu être la possibilité offerte aux deux camps opposés de négocier le problème et au mwami de l’arbitrer, mais cette occasion de compromis fut perdue.

Les élections communales, prévues pour la fin de juin 1960, furent organisées par l’O.R.U. n° 221/73 du 10 mars 1960, modifiée par l’O.R.U. n° 221/134 du 3 juin 1960. Mais avant le déroulement de ces élections cruciales intervinrent plusieurs faits qui favorisèrent objectivement le Parmehutu. Le 23 mars 1960, les quatre partis s’étaient mis d’accord au sein du Conseil spécial pour soumettre au mwami des « mesures proposées au mwami Kigeri V par le Conseil spécial provisoire du Rwanda pour contribuer à la pacification du pays ». Il s’agissait essentiellement de propositions qui feraient du mwami un monarque constitutionnel et qui supprimeraient certains symboles du régime traditionnel. Il fut proposé notamment d’instituer un cabinet du mwami, composé d’un représentant par parti nommé par le mwami ; le mwami résiderait à Kigali et tous ses actes seraient approuvés au préalable par le Conseil ; les abiru et Kalinga seraient supprimés. Par sa lettre du 23 avril 1960, le mwami rejeta chacun des sept points proposés.

Ce fut la rupture. En réponse à ce refus, l’Aprosoma, le RADER et le Parmehutu décidèrent de se constituer en front commun et ils adressèrent le télégramme suivant au roi Baudouin ainsi qu’au ministre du Congo belge et du Ruanda-Urundi en date du 30 avril 1960: « Mwami refuse collaboration avec son peuple ruandais. Déclarons rupture avec Kigeri. Exigeons nomination chef intérimaire. Refusons Table Ronde. Réclamons décision du ministre ». Ce langage eût été inimaginable cinq ans plus tôt. Lors de son congrès tenu à Gitarama le 8 mai 1960, le Parmehutu décida un changement de nom plein de signification. Il devint le Mouvement démocratique républicain, extériorisant ainsi sa rupture avec la monarchie. Le terme « Parmehutu », bien connu de la population, resta cependant partie de la dénomination du parti qui devint le M.D.R.-Parmehutu.

Par un communiqué du 20 mai 1960 émanant de l’UNAR extérieure et signé par le secrétaire général Michel Rwagasana, l’UNAR se met à son tour hors-jeu. Après une attaque virulente contre la Belgique, le comité directeur du parti ordonne à tous ses membres de se retirer du Conseil spécial et de ne pas participer aux « élections confidentielles (sic) et antidémocratiques » prévues pour le 27 juin 1960. Il invite les partis « démocratiques et nationalistes » à refuser catégoriquement ce chaos politique et à intensifier la lutte pour l’indépendance nationale. Enfin, il déclare exclu du parti au 1er juin 1960 tout membre qui participerait aux travaux du Conseil spécial et aux élections communales. En même temps l’UNAR entreprit des démarches auprès de l’O.N.U. pour empêcher la tenue des élections. En dépit de cette action, cependant, le Conseil de tutelle ne put forcer le gouvernement belge à surseoir à l’organisation des élections communales. Le représentant belge au Conseil assura celui-ci que le scrutin était simplement administratif et non politique. Il prétendit que son seul but était la désignation de bourgmestres et de conseillers communaux. Ce n’était là clairement qu’une partie de la vérité, ce qui se trouva d’ailleurs confirmé dans une publication émanant du gouvernement, indiquant comme buts de l’exercice :

« – établir dans le pays un régime communal, condition première de la démocratisation des institutions ;

– permettre au peuple de choisir librement ses représentants,

– donner l’occasion à tous les partis de prouver leur force réelle ».

Inutile de dire que, surtout dans la situation du Rwanda à l’époque, ce sont des buts hautement politiques.

L’UNAR intérieure accepta les directives de boycot. C’est seulement après les élections communales que l’envergure du suicide politique de l’UNAR deviendra clair, mais déjà il permettait aux autres partis de prendre des décisions en son absence. L’attitude du parti mettait, en outre, les autorités traditionnelles tutsi, pour autant qu’il en subsistât, dans l’embarras. Bien qu’administrativement obligées de collaborer aux préparatifs des élections, on pouvait difficilement attendre une attitude positive de leur part. C’est ainsi qu’un document émanant de l’Administration indique qu’en commune de Bunge, en territoire d’Astrida, un sous-chef tutsi avait omis intentionnellement d’inscrire au rôle de nombreux administrés hutu dont il retint le livret d’identité. A Muse, dans le même territoire, un autre sous-chef tutsi refusa de remettre le rôle des électeurs qu’il détenait chez lui.

L’UNAR fut exaspérée, à juste titre semble-t-il, par les efforts de l’Administration de mettre en évidence les mérites de la démocratie de façon tel- le que cette campagne devait la discréditer. Le résident spécial ne s’en cachait d’ailleurs pas :

« Nous sommes dans un pays qui se forme à la politique. Quel est notre but ? C’est de continuer la politisation du Ruanda (…). Nous voulons que les élections se fassent et que tout le monde au Ruanda en soit conscient. Il faut que cela se fasse pour chaque individu, en toute liberté et en toute connaissance de cause ; la conséquence est une action en faveur des Hutu qui vivent dans l’ignorance et sous une in fluence d’oppression. »

 Dans son communiqué n° 7, le colonel Logiest mit la population en garde contre les agissements de l’UNAR. Il déclara notamment :

« Il y a parmi les autorités les plus importantes du Ruanda, des menteurs qui lancent des bruits pour tromper la population. Mais cela est faux évidemment, et ceux qui discutent cela sont des membres d’un parti qui emploient des moyens malhonnêtes pour essayer de faire triompher leur parti. Ce sont des gens qui emploient la terreur, l’intimidation et le mensonge pour l’emporter. »

Il continua par citer nommément le Parmehutu, qui « demande une démocratie véritable, l’union réelle de tous les habitants du Ruanda et l’abolition de la domination d’une seule race. Et J.P. Harroy, résident général, qui avait d’abord été réticent ou du moins prudent, de déclarer qu’il avait reçu ordre « de mettre fin à la structure féodale, de la remplacer par d’autres structures (démocratiques).

Bien qu’organisée de manière efficace, l’UNAR ne pouvait espérer de faire mieux que cette propagande officielle de la résidence et des agents territoriaux. Lorsque, le 6 juillet 1960, le résident spécial décida – en vertu du régime d’exception qui ne prit fin qu’en novembre – d’interdire toute réunion politique, l’information officielle devint la seule forme de propagande admise. L’UNAR, qui prêchait le boycot des élections, ne pouvait dès lors plus se faire entendre. Crevel donne une illustration concrète de l’incidence du boycot de l’UNAR. La commune de Ramera devait élire onze conseillers. Près de 180 candidats briguaient ces mandats. Quelques semaines avant les élections, qui devaient se tenir le 23 juillet 1960 en territoire de Kibungo, l’appel de l’UNAR à l’abstentionnisme fut annoncé. En apprenant la nouvelle, le Parmehutu, qui ne s’était même pas donné la peine de présenter des candidats dans une région tellement conservatrice, entrait dans le jeu par la désignation comme candidat de quiconque désirait se présenter. Lors des élections, 215 personnes seulement sur 1939 électeurs possibles votèrent à Remera. Deux candidats ayant obtenu un nombre élevé de voix déclinèrent le poste de bourgmestre qui leur était offert et ils refusèrent même de siéger comme conseillers. L’ancien chef de chefferie en fit de même. C’est alors que le poste de bourgmestre fut offert à Ijeri, un jeune opportuniste inconnu dans la commune. Il avait été membre de l’UNAR jusqu’à l’annonce du boycot, se présenta ensuite comme indépendant (comme « Mututsi, du clan des Abanyiginya ») pour devenir agressivement pro-Parmehutu après les élections. Cette histoire n’est évidemment pas représentative de toutes les communes du Rwanda, mais elle illustre bien l’étendue du suicide politique de l’UNAR dans les régions où ce parti aurait pu l’emporter facilement. Nous verrons par la suite l’usage que fit ljeri de sa fonction nouvellement acquise.

L’UNAR ne fut évidemment pas qu’une victime. Le parti exerça une terreur parfois efficace et lança une campagne de faux bruits qui disaient notamment que: l’annulation des élections avait été obtenue par le mwami et qu’il était dès lors inutile de voter; les votants seraient marqués au front d’un fer rouge les indiquant comme ennemis de la royauté; pendant l’absence des électeurs se rendant aux urnes, les femmes et les enfants se raient assassinés, les huttes brûlées et les femmes violées par les soldats. Pendant les opérations, des piquets armés de l’UNAR stationnaient sur les routes conduisant aux bureaux de vote pour essayer de faire rebrousser chemin aux électeurs.

Conformément aux recommandations de la mission de visite de l’O.N.U., la Belgique accepta d’organiser, avant les élections communales, un colloque réunissant les représentants des partis politiques et du mwami à Bruxelles du 30 mai au 7 juin 1960. Suite à la constitution du front commun (RADER, Parmehutu, Aprosoma) et de l’absence de l’UNAR, le colloque ne parvint finalement pas à réunir les représentants des partis, mais bien le Conseil spécial provisoire en tant qu’institution. L’absence de l’UNAR fut une autre erreur : une nouvelle étape de l’évolution politique se joua sans elle à un moment crucial. C’est ainsi par exemple qu’il fut décidé que l’Administration organiserait une campagne d’information sur Kalinga et les abiru, que les pouvoirs du Conseil seraient étendus et que le fait d’inciter la population à l’abstention électorale fut érigé en infraction. Tout ceci était contraire aux intérêts de l’UNAR et du mwami, tous deux absents. L’UNAR de l’extérieur est incontestablement responsable de l’impossibilité de rapprochement entre la puissance tutélaire et le groupe tutsi de l’intérieur, gravitant autour du mwami. L’emprise de l’UNAR en exil sur celle de l’intérieur est une erreur historique qui a empêché la recherche d’une transition paisible qui aurait peut-être pu sauver la monarchie et éviter beaucoup de souffrances aux Tutsi restés dans le pays. Un dernier fait important avant les élections fut le passage de la mission de visite de l’O.N.U. en mars 1960. La résidence avait interdit les rassemblements dans les postes, mais la population hutu s’était massée par milliers le long de l’itinéraire de la mission. Les Hutu exprimaient leurs revendications, notamment sur des pancartes disant « D’abord la liberté, l’indépendance ensuite ». Ils purent ainsi se rendre compte de leur communauté d’aspirations et de leur force numérique. A la veille des élections communales, cette prise de conscience constitua un fait politique important.

Entre le 26 juin et le 30 juillet 1960, le Rwanda put élire 229 bourgmestres et 2896 conseillers communaux. Ce fut le premier exercice de démocratie directe organisé à grande échelle dans le pays. Début juillet, le RADER se retira du front commun en accusant le Parmehutu d’être un parti totalitaire républicain « causant terrorisme et intimidation partout au Rwanda » et en stigmatisant les élections comme antidémocratiques à l’avance (télégrammes du 6 et 8 juillet 1960). Un télégramme du 19 juillet, signé par l’UNAR et le RADER, ainsi que par quelques petits satellites de l’UNAR promus « partis nationaux » pour l’occasion annonce : « Présentes élections Ruanda être antidémocratiques. Terrorisme Parmehutu avec complicité administration belge être inadmissible. Insistons remplacer milices belges par milices 0.N.U. sinon extrêmes risques guerre civile ». Ainsi le RADER, création de l’Administration de tutelle, en quittant le front commun se détourne de cette Administration. Le parti fut aussitôt récupéré par l’UNAR et la dernière chance de participation des Tutsi modérés au processus politique disparut.

A la même époque l’Aprosoma se scinda en deux factions parce que le président-fondateur du parti, J. Gitera, se résolut à quelques jours des élections à opérer le premier d’un nombre considérable de changements de nom de son parti. L’Aprosoma s’appellerait désormais UHURU (Union des Hutu du Ruanda-Urundi ; mais également « Indépendance », traduit en swahili par uhuru) et il s’assignait comme objectif l’indépendance immédiate. Ses principaux collaborateurs (Munyangaju et Gasingwa) ne le suivaient pas et gardaient l’appellation Aprosoma parce qu’à cinq jours des élections ce changement ne pouvait que désorienter les électeurs. Depuis lors, il y avait un « Aprosoma-Gitera » et un « Aprosoma-Gasingwa ».

L’UNAR ayant appelé au boycot, il est intéressant de regarder d’abord l’abstentionnisme lors des élections. Les inscriptions au rôle électoral s’élevèrent à 103% du nombre des contribuables : 482.740 inscrits pour 468.629 contribuables. Ces chiffres contredisent l’assertion de R. Lemarchand qu’un grand nombre d’électeurs ne voulut pas s’inscrire, ce qui aurait augmenté le niveau réel d’abstentions. Dans 14 communes seulement le nombre des électeurs inscrits fut inférieur à 80% du nombre des contribuables. Ces communes se situent dans des régions qui étaient fort influencées par des traditionalistes ou qui étaient restées à l’écart des contacts avec la culture occidentale. Au total, 105.172 électeurs inscrits au rôle se sont abstenus de voter, soit 21,8%. Mais la distribution géographique du phénomène de l’abstentionnisme fut remarquable. Dans une grande zone comprenant 158 communes et 68,5% du corps électoral l’abstentionnisme ne fut que de 2,5%. Dans deux autres zones (grosso modo comprenant Kibungo, le Bugesera, la région de Nyanza et une partie d’Astrida d’une part, et une bande étroite le long du lac Kivu d’autre part) comprenant 71 communes et 31,5% du corps électoral 57,7% des électeurs, en moyenne, se sont abstenus de voter (74). D’Hertefelt formule une hypothèse pour expliquer la différentiation profonde entre ces deux parties du pays : la participation aux élections communales a, selon lui, diminué dans la mesure où les attitudes et conceptions politiques traditionnelles ou la pression sociale diffuse du type ancien étaient susceptibles de faciliter la campagne des partis traditionalistes. Cette possibilité peut être évaluée à l’aide de variables sociales telles que la densité de la population tutsi, l’ancienneté de l’hégémonie que l’ethnie dominante y a exercée, la présence de la cour royale à Nyanza et le caractère pastoral d’une région. C’est grosso modo la même aire où, contrairement à la tendance générale, les Tutsi enregistrèrent des gains dans les collèges électoraux de sous-chefferie en 1956. Cette participation de 78,2% pouvait être considérée comme un succès, d’autant plus qu’elle n’était pas obligatoire. A titre de comparaison, en 1956 la participation électorale atteignit de 58 à 77% au Nigeria de l’Ouest et 47% au Nigeria de l’Est. Elle fut de 58,2% en Sierra Leone en 1957, de 58% au Sénégal lors des élections municipales de 1956 et de 86% en Ouganda en 1958.

L’Aprosoma et le Parmehutu ensemble obtinrent la majorité absolue dans 211 communes, le RADER dans 6 et l’UNAR dans une ; mais il faut sans doute considérer une bonne partie des 21,8% d’abstentions comme des voix pour l’UNAR. Il y aurait eu un certain nombre d’irrégularités dues notamment au fait que les officiels des bureaux étaient souvent désignés par les autorités intérimaires, qui étaient des politiciens hutu généralement membres du Parmehutu.

Il est à peine nécessaire de souligner l’importance politique de cette prise de contrôle par le Parmehutu de la quasi-totalité des communes du pays. Le pouvoir tutsi étant déjà mis en veilleuse au niveau national, les élections communales permirent en fait aux Hutu d’accaparer la totalité du pouvoir politique et administratif indigène à un niveau crucial, celui du contact journalier avec les populations et avec en mains des moyens de pression et de contrôle considérables. Certains bourgmestres ont sans doute bien géré leur commune, mais d’autres ont abusé dramatiquement de leurs fonctions. On peut citer l’exemple d’Ijeri dont il a déjà été question. Ijeri, qui se considérait comme le nouveau « chef », voulait explorer les limites de sa puissance. Au début, il ne commettait que de petits abus, mais  il devint de plus en plus hardi: arrestations, chasse aux Tutsi, obligation d’acheter des cartes de membre du Parmehutu… Ensuite il s’attaquait à certains droits coutumiers, sans que les habitants osassent porter plainte. Au contraire, ils commençaient à lui apporter des cadeaux pour l’apaiser. Se sentant de plus en plus « chef », il révoqua d’abord les Tutsi au service de l’administration communale avant d’entamer une véritable opération de terreur envers tous les Tutsi indistinctement. Ils furent arrêtés et leurs maisons furent brûlées et pillées. Ce ne fut que lorsqu’il voulut commencer à « exécuter » des gens que l’Administration territoriale intervint. ljeri fut arrêté et inculpé de meurtre et d’incitation à la violence. L’aventure d’Ijeri illustre à merveille les possibilités créées par la dés intégration de l’ancien régime. Ce fut un moment rêvé pour des aventuriers politiques : soutenus par l’Administration et tolérés par la population, ils pouvaient rechercher les limites de l’arbitraire et imiter – mais sans base réelle de pouvoir – leurs anciens maîtres tutsi. ljeri n’a pas su « jusqu’où pouvoir aller trop loin » mais d’autres ont dû le savoir. Ceci a permis au Parmehutu de s’installer solidement aux niveaux de base, parfois par la terreur, souvent par l’adhésion réelle des populations concernées.

Globalement, les élections communales reflétèrent sans aucun doute les rapports de force politiques, tels qu’ils avaient évolués au Rwanda. Une commission, désignée par le département des Affaires africaines suite à un désir formulé par l’O.N.U. et composée de C. Brossel, D. Halleux et P. Schmitz, estima en conclusion de son rapport de mission que, eu égard au degré d’évolution du pays, les opérations électorales se déroulèrent avec le maximum de garanties, que la propagande en vue de la non-participation fut sans effet appréciable si l’on considère le pays dans son ensemble et que les résultats reflétèrent la volonté de la population.

Après les élections, l’ordonnance législative n° 221/275 du 18 octobre 1960 créa un Conseil provisoire de 48 membres et un gouvernement provisoire. Ce texte abolit également le Conseil spécial provisoire. Le même jour., les membres du Conseil furent nommés par le résident après consultation des principaux partis.   

 Par l’ordonnance législative n° 221/279 du 20 octobre 1960 Grégoire Kayibanda fut nommé chef du gouvernement provisoire. Juridiquement c’était toujours un gouvernement du roi, même si le mwami, en quittant le pays fin juin 1960, s’était effacé. Puisqu’ils étaient composés sur la base des résultats des élections communales, le Conseil et le gouvernement ne comprenaient aucun membre de l’UNAR. Au sein du gouvernement, chaque département avait un ministre et un secrétaire d’Etat, l’un Rwandais et l’autre Belge ou vice-versa. Le RADER obtint deux portefeuilles.

Par deux télégrammes, le mwami Kigeri protesta énergiquement auprès du secrétaire général de l’O.N.D. et du roi Baudouin contre l’installation du gouvernement provisoire « basé sur les élections communales préfabriquées par le gouvernement belge sous la terreur de l’occupation militaire… ». Des administrateurs-adjoints rwandais furent nommés auprès de chaque administrateur de territoire, pour exercer les attributions de ceux-ci au fur et à mesure qu’elles leur étaient attribuées. Les territoires, qui de viendront de facto des « préfectures » en vertu de la « Constitution de Gitarama », seront officiellement confirmés dans cette appellation par l’ordonnance n° 2/72 du 7 mars 1961. Les administrateurs-adjoints rwandais deviendront alors des préfets, assistés dans leur tâche par les anciens administrateurs belges.

Afin de préparer l’autonomie interne et les élections législatives, prévues pour janvier 1961, le gouvernement belge organisa un colloque à Gisenyi du 7 au 14 décembre 1960. Ce colloque réunit du côté rwandais six représentants du gouvernement provisoire et treize délégués des partis politiques (7 Parmehutu, 2 Aprosoma, 2 RADER et 2 UNAR). Le colloque aboutit à 22 conclusions, dont la plupart adoptées à l’unanimité. Il fut décidé notamment:

– que le futur parlement serait unicaméral et composé de 44 membres élus directement à l’échelon du territoire, chaque territoire élisant de 3 à 8 députés;

– que le remplaçant du chef du pays absent ou empêché serait élu par l’assemblée législative ;

– que le pouvoir législatif serait exercé collectivement par le chef du pays et l’assemblée législative sous forme d’édits et que le pouvoir exécutif serait exercé par le chef du pays, dont les arrêtés n’auraient d’effets que lorsqu’ils seraient contresignés par un ministre ;

– qu’en cas d’adoption d’une motion de censure à la majorité absolue de tous les membres de l’assemblée, le gouvernement, le ministre ou 1e secrétaire d’Etat mis en cause remettrait sa démission au chef du pays ; que les votes se feraient par bulletin écrit et urne unique. La date des élections législatives fit l’objet de divergences de vue, l’UNAR et le RADER demandant qu’elles n’aient pas lieu le 15 janvier 1961 comme prévu, mais seulement après la pacification complète du pays. Par contre, le Parmehutu, l’Aprosoma et le gouvernement provisoire appuyèrent la date du 15 janvier qu’ils considéraient même comme une date-limite dans le cadre du timing d’accession à l’indépendance.

A la veille de la XVe session de l’Assemblée générale de l’O.N.U., les pétitionnaires du Rwanda présentèrent des plans irréconciliables à la Quatrième Commission. Le plan de l’UNAR sollicitait l’intervention directe de l’O.N.U. pour réaliser l’unité du Ruanda-Urundi. Il proposait l’amnistie générale et inconditionnelle, la suppression des camps de réfugiés (qu’il désignait comme des « camps de concentration ») à Nyamata et à Kibungo, la réintégration des réfugiés dans leur milieu d’origine, l’indemnisation de leurs biens, le retrait immédiat des troupes belges, la dissolution du Conseil et du gouvernement provisoires et l’organisation d’élections démocratiques législatives et communales par l’O.N.U. Le plan du RADER était similaire. Celui du Parmehutu, appuyé par l’Aprosoma, réclamait la déposition du mwami Kigeri V, l’abolition immédiate et inconditionnelle de la monarchie, de Kalinga et des abiru, l’organisation d’élections au second degré sous le contrôle des Nations-Unies et la mise en place d’un gouvernement et d’un président de la République issus des élections. Sur la base du rapport de la mission de visite du Conseil de tutelle et après des discussions véhémentes et souvent fort hostiles à la Belgique dans la Quatrième Commission et à l’Assemblée générale de l’O.N.U., cette dernière adopta le 20 décembre 1960 sa résolution 1579 (XV) sur l’avenir du Ruanda-Urundi. L’Assemblée générale recommanda (point 4) « qu’une conférence, où seront pleinement représentés les partis politiques et à laquelle assisteront des observateurs de l’O.N.U., se tienne au début de 1961, avant les élections, pour concilier les divergences de vues qui existent entre ces partis et pour réaliser l’harmonie nationale »; et (point 7) « que les élections qui doivent se tenir en janvier 1961 soient renvoyées à une date qui sera fixée (plus tard) ». Dans une deuxième résolution, 1580 (XV), sur la question du mwami du Rwanda, l’Assemblée générale décida « qu’un référendum sera organisé sous la surveillance de la Commission des Nations Unies pour le Ruanda-Urundi (…) pour connaître les vœux de la population en ce qui concerne l’institution du mwami et, s’il y a lieu, en ce qui concerne le mwami actuel du Ruanda ».

Ces deux résolutions reflètent la thèse présentée devant la Quatrième Commission par l’UNAR et le RADER. Certains passages endossèrent même explicitement les accusations formulées contre la Belgique par les pétitionnaires.

Afin de se conformer, si pas à l’esprit, du moins à la lettre de la résolution 1579 (XV), la Belgique organisa, sous le patronage de l’O.N.U., un colloque à Ostende du 7 au 12 janvier 1961. Ce fut une dernière tentative de réconciliation à laquelle plus personne au Rwanda ne pouvait croire vraiment. Le colloque réunit des délégués de tous les partis du Rwanda et du Burundi. Il fut en grande partie un échec que la Commission des Nations Unies pour le Ruanda-Urundi imputa à juste titre à ses organisateurs. Elle estima que « dans l’esprit de ses organisateurs la conférence était destinée en premier lieu à la convaincre que la très grande majorité était opposée à ce que les élections législatives soient retardées tant au Rwanda qu’au Burundi, et en outre, en ce qui concerne le Rwanda, qu’elle exigeait l’élimination définitive du mwami et excluait tout compromis à ce sujet ». La conclusion politiquement la plus importante confirma néanmoins la résolution 1579 (XV) : il fut décidé, passant outre l’opposition du gouvernement provisoire et des partis hutu, que les élections législatives seraient remises à plus tard dans le courant de 1961. Cette décision était d’ailleurs devenue inévitable, puisque le colloque fut clôturé le 12 janvier, ce qui rendait matériellement impossible l’organisation d’élections dans le courant du même mois. Apparemment donc, la résidence du Ruanda et les partis hutu essuyèrent une défaite. Mais ils avaient l’avantage d’être présents sur le terrain et ils entendaient faire usage des possibilités créées par cette position.

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